Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 691/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia obywatelstwa polskiego.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W dniu 2 lutego 2012 r., do Wojewody wpłynął wniosek B. K. o stwierdzenie posiadania, przez Z. K., w chwili śmierci, obywatelstwa polskiego. Konieczność uzyskania decyzji w przedmiocie stwierdzenia obywatelstwa polskiego zaistniała w związku z toczącym się przed Sądem Rejonowym w Radomiu I Wydział Cywilny, postępowaniem o stwierdzenie nabycia spadku po Z. K. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ I instancji wydał, w dniu [...] czerwca 2012 r., decyzję, mocą której stwierdził posiadanie przez Z. K. obywatelstwa polskiego do dnia zgonu.
Po rozpatrzeniu odwołania B. K. Minister Spraw Wewnętrznych, decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Minister podniósł, że w trakcie postępowania ustalono, że Z. K. urodził się w dniu [...] maja 1912 r. w Radomiu, jako syn R. L. i E. z domu B. Wyjaśnił, iż dla stwierdzenia, czy zmarły Z. K. posiadał obywatelstwo polskie - zgodnie z wyrażoną w art. 1 ustawy z 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353 ze zm., dalej: "u.o.p.") zasadą ciągłości obywatelstwa polskiego - niezbędne jest ustalenie, czy nabył on obywatelstwo polskie i nie utracił go do dnia zgonu. Organ odwoławczy wskazał, że dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy stosuje się przepisy ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz. U. RP. Nr 7, poz. 44 ze zm., dalej: "ustawa z 1920 r."), która to ustawa obowiązywała w dacie zaistnienia zdarzeń, mających znaczenie dla statusu obywatelstwa polskiego zmarłego Z. K. Minister Spraw Wewnętrznych podzielił stanowisko Wojewody, że Z. K., jako stały mieszkaniec Radomia, nabył obywatelstwo polskie na podstawie art. 2 ustawy z 1920 r. Ponadto wskazał, że z pozyskanych przez organ I instancji dokumentów z Ministerstwa Obrony Wielkiej Brytanii APC Polish Enquiries wynika, iż Z. K. służył w czasie II wojny światowej w Samodzielnej Brygadzie Strzelców Karpackich, co bezsprzecznie dowodzi posiadanego przez niego obywatelstwa polskiego.
Organ odwoławczy wskazał, że do dnia 19 stycznia 1951 r. utratę obywatelstwa polskiego regulował art. 11 ustawy z 1920 r., zgodnie z którym, utrata obywatelstwa polskiego następowała przez nabycie obywatelstwa obcego, a także przez przyjęcie urzędu publicznego lub poprzez wstąpienie do służby wojskowej w wojsku obcym bez zgody odpowiedniego organu. Biorąc pod uwagę fakt nabycia przez Z. K., w dniu 13 października 1952 r., obywatelstwa australijskiego wskazać należy, że zostały wykluczone negatywne przesłanki wynikające z art. 11 ustawy z 1920 r. Minister podniósł także, że w przedmiotowej sprawie brak jest dowodów, by Z. K. występował o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego lub, że w okresie obowiązywania ustaw o obywatelstwie polskim z 1951 r. i 1962 r. (począwszy od dnia 1 stycznia 1999 r.), zrzekł się tego obywatelstwa na podstawie art. 13 u.o.p.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. K. zaskarżonej decyzji ostatecznej zarzucił:
- – brak ustosunkowania się do nabytego obywatelstwa australijskiego przyznanego w dniu 13 października 1952 r.,
- – brak wystąpienia z zapytaniem do Ministerstwa Sprawiedliwości Australii, czy nabyte obywatelstwo australijskie skutkuje utratą obywatelstwa polskiego i tym samym pobytu stałego w latach 1945-2000, co miało miejsce w Australii;
- – brak ustosunkowania się, czy dokonana przez Z. K. darowizna z majątku położonego w Polsce sporządzona w Kancelarii Notarialnej w Australii, w związku z australijskim obywatelstwem zmarłego jest wiążąca zgodnie z prawem australijskim dla sądu.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organy orzekające, na podstawie dokonanych ustaleń (dokumentów uzyskanych z Ministerstwa Obrony Wielkiej Brytanii, Konsulatu Generalnego w Sydney, rejestrów utrat obywatelstwa polskiego zgromadzonych w Mazowieckim Urzędzie Wojewódzkim w Warszawie), zasadnie poświadczyły posiadanie obywatelstwa polskiego przez Z. K. do dnia zgonu. Ocena prawna dotycząca obywatelstwa polskiego powinna być dokonana według regulacji ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r., tj. aktu, według którego Z. K. nabył obywatelstwo polskie.
Sąd pierwszej instancji podniósł, że w art. 11 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego z 1920 r., (która obowiązywała do 19 stycznia 1951 r.) uregulowano dwie niezależne przesłanki utraty obywatelstwa polskiego. Pierwszą z nich było nabycie obcego obywatelstwa, z tym zastrzeżeniem, że osoby obowiązane do czynnej służby wojskowej mogły nabyć obywatelstwo obce jedynie po uzyskaniu zwolnienia od powszechnego obowiązku wojskowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami, w przeciwnym razie nadal były uważane wobec Państwa Polskiego za obywateli polskich (art. 11 pkt 1 w zw. z art. 11 zd. 2 ustawy). Drugą przesłanką utraty obywatelstwa było przyjęcie urzędu publicznego lub wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym bez zgody właściwego wojewody, wyrażonej w porozumieniu z właściwym dowódcą okręgu korpusu (art. 11 pkt 2 ustawy).
Sąd zwrócił uwagę na fakt nabycia w 1952 r. przez Z. K. obywatelstwa australijskiego, który nie wywołał skutku w postaci utraty obywatelstwa polskiego w kontekście uregulowań art. 11 ustawy z 1920 r. dotyczących możliwości nabycia obcego obywatelstwa przez osoby podlegające obowiązkowi wojskowemu (do 50 roku życia) tylko po zwolnieniu od powszechnego obowiązku wojskowego. Brak tego zwolnienia powodował, że wobec Państwa Polskiego osoby takie (które uzyskały obce obywatelstwa), były uważane za obywateli polskich.
W skardze kasacyjnej B. K. zaskarżono w całości ww. wyrok i zarzucono mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 roku o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz. U. RP Nr 7, poz. 44 ze zm.) poprzez przyjęcie, że Z. K. nie mógł utracić obywatelstwa polskiego z uwagi na podleganie przez niego obowiązkowi wojskowemu, pomimo że wskazany przepis dotyczy jedynie osób zobowiązanych do czynnej służby wojskowej, a nie wszystkich osób podlegających obowiązkowi wojskowemu oraz poprzez uznanie, że Z. K. podlegał obowiązkowi wojskowemu do 50 roku życia, pomimo że ustawa z dnia 4 lutego 1950 r. o powszechnym obowiązku wojskowym nie ma do niego zastosowania.
Skarżący podniósł też zarzut naruszenia przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżona decyzja wydana została bez zwracania się Ministerstwa Sprawiedliwości Australii, czy jest ono w posiadaniu dokumentu świadczącego o tym, że Z. K. utracił lub został pozbawiony obywatelstwa polskiego, pomimo że była to okoliczność konieczna dla właściwego rozpoznania sprawy.
W związku z powyższymi zarzutami strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Sąd zaniechał zebrania całego materiału dowodowego koniecznego do rozpoznania sprawy. Z treści pisemnego uzasadnienia wynika, że organy orzekające bazowały na dokumentach uzyskanych z Ministerstwa Obrony Wielkiej Brytanii, Konsulatu Generalnego w Sydney oraz rejestrów obywatelstwa polskiego zgromadzonych w Mazowieckim Urzędzie Wojewódzkim w Warszawie. Z uwagi na znaczny upływ czasu, od dnia nabycia obywatelstwa państwa obcego przez Z. K. do dnia rozpoznawania sprawy, możliwe jest, że Ministerstwo Sprawiedliwości Australii jest w posiadaniu dokumentów świadczących o tym, że Z. K. utracił lub został pozbawiony obywatelstwa polskiego przed lub po nabyciu przez niego obywatelstwa Australii. Natomiast dokumentów tych nie posiadają podmioty, do których zwracały się organy orzekające w niniejszej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew zarzutom i twierdzeniem strony skarżącej - odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Granicami skargi kasacyjnej są przytoczone przez skarżącego podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Podstawy skargi kasacyjnej zostały zawarte w art. 174 P.p.s.a., w myśl którego skargę kasacyjną można oprzeć zarówno na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), jak i na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Sformułowane w skardze zarzuty kasacyjne nawiązują do obu podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 P.p.s.a. Nakazuje to, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w pierwszej kolejności rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a następnie (w przypadku stwierdzenia bezzasadności podnoszonego uchybienia proceduralnego), zarzuty naruszenia prawa materialnego (por. np. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120).
Zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. W przytoczonym przepisie nałożono, bowiem na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga, zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247; por. też B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, s. 508; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426;). Analiza zarzutów skargi prowadzi do konstatacji, że skarżący kasacyjnie nie uprawdopodobnił istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.
W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca poddała w wątpliwość prawidłowość kontroli procesu ustalania stanu faktycznego niniejszej sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Twierdzenia tego Naczelny Sąd Administracyjny jednakże nie podziela. Wbrew odmiennemu poglądowi prezentowanemu w skardze kasacyjnej, kontrola postępowania administracyjnego, przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, odpowiadała wymaganiom prawa, w szczególności wskazanym w podstawach skargi kasacyjnej przepisom procesowym, określającym obowiązki sądu administracyjnego w aspekcie poddania działania administracji kontroli pod względem zgodności z prawem.
W postępowaniu administracyjnym ciężar wykrycia prawdy obiektywnej jest obowiązkiem organu administracji, a zatem rola tej fazy procesu decyzyjnego, która polega na ustalaniu stanu faktycznego, jest szczególnie istotna dla całego procesu. Podstawowa regulacja tej kwestii zawarta w art. 7 k.p.a. nakazuje organowi administracyjnemu dokładne – obiektywne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. W myśl art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest dopuścić jako dowód wszystko, co mogłoby przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy i dopiero na podstawie całokształtu tego materiału oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona.
Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że organ poczynił wnikliwe ustalenia i rzetelnie przeprowadził wszelkie niezbędne czynności, które doprowadziły w rezultacie do zgromadzenia, w sposób wyczerpujący, w rezultacie do zgromadzenia materiału dowodowego, tj. dokumentów z Ministerstwa Obrony Wielkiej Brytanii APC Polish Enquiries, dokumentów pozyskanych w wyniku kwerend przeprowadzonych w Urzędzie Stanu Cywilnego w Radomiu, w Konsulacie Generalnym RP w Sydney, w Mazowieckim Urzędzie Wojewódzkim. Materiał dowodowy jest wystarczająco jednoznaczny, aby uznać, że Z. K. posiadał obywatelstwo polskie do dnia zgonu. W przedmiotowej sprawie brak jest dowodów świadczących, by Z. K. występował o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego w okresie obowiązywania ustaw o obywatelstwie polskim z 1951 r. i 1962 r. oraz aby zrzekł się skutecznie obywatelstwa polskiego na podstawie art. 34 ust. 2 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 13 ustawy z 1962 r. o obywatelstwie polskim.
Skarżący kasacyjnie zarzuca, że zgromadzony materiał dowodowy nie został prawidłowo zweryfikowany przez organy administracji i przez kontrolujący legalność decyzji Sąd pierwszej instancji. Podnosi, że z uwagi na znaczny upływ czasu, od dnia nabycia obywatelstwa państwa obcego przez Z. K., do dnia rozpoznawania sprawy przez organy postępowania możliwym jest, że Ministerstwo Sprawiedliwości Australii posiada dokumenty świadczące o tym, że Z. K. utracił lub został pozbawiony obywatelstwa polskiego przed lub po nabyciu przez niego obywatelstwa Australii w dniu 13 października 1952 r. Autor skargi wskazywał, na etapie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, na potrzebę zwrócenia się do Ministerstwa Sprawiedliwości Australii w celu pozyskania odpowiednich dokumentów.
Należy przypomnieć, że realizując zasadę prawdy obiektywnej organ, opierając postępowanie dowodowe na zasadzie oficjalności, jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona, bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Obowiązki te w żaden sposób nie wyłączają wymogu dążenia przez organ administracji do wyjaśnienia prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), niemniej jednak oznaczają, że składający wniosek powinien aktywnie współdziałać z organem w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy. Przyjęta w kodeksie postępowania administracyjnego koncepcja postępowania dowodowego zakłada, bowiem zebranie przez organ, przed wydaniem decyzji, wszystkich dowodów potrzebnych do załatwienia sprawy.
Przez załatwienie sprawy należy rozumieć w tym przypadku zaś nie tyle konieczność ustalenia faktów zgodnych z podstawą faktyczną zgłoszonego przez stronę żądania, co zebranie dowodów i dokonanie na ich podstawie ustaleń umożliwiających przeprowadzenie subsumcji faktów relewantnych pod zastosowany przepis prawa materialnego.
Nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz. U. RP Nr 7, poz. 44 ze zm.). Nie można bowiem podzielić poglądu strony skarżącej kasacyjnie, że Sąd błędnie zinterpretował art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie z 1920 r. przyjmując, że Z. K. nie mógł utracić obywatelstwa polskiego z uwagi na podleganie przez niego obowiązkowi wojskowemu. Autor skargi argumentuje, że wskazany przepis dotyczy jedynie osób zobowiązanych do czynnej służby wojskowej, a nie wszystkich osób podlegających obowiązkowi wojskowemu.
Należy jednak mieć na uwadze, że stanowisko, zgodnie z którym art. 11 pkt 2 ustawy nie ogranicza pojęcia "służby wojskowej" do czynnej służby wojskowej ugruntowało się w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2012 r., sygn. II OSK 844/11, wyrok NSA z 15 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 786/09; wyrok NSA z 23 kwietnia 2010 r. sygn. II OSK 393/09; wyrok NSA z 18 lutego 2009 r. sygn. II OSK 246/08; wyrok NSA z 1 kwietnia 2008 r. sygn. II OSK 322/07; wyrok NSA z 21 grudnia 2007 r. sygn. II OSK 1783/06). Interpretacji pojęcia "służby wojskowej" w rozumieniu art. 11 pkt 2 ustawy, należy dokonywać z uwzględnieniem przepisów prawa polskiego regulujących powszechny obowiązek wojskowy. Pojęcia sformułowane w przepisie art. 11 pkt 2 ustawy, w tym pojęcie "służby wojskowej" trzeba oceniać na podstawie przepisów polskich, a regulacje prawne innego państwa powinny być wzięte posiłkowo pod uwagę jedynie w sytuacji, gdy nie jest możliwe określenie charakteru obowiązków nieznanych prawu polskiemu (por. wyrok NSA z dnia z 21 grudnia 2007 r. sygn. II OSK 1783/06).
Należy zgodzić się z konstatacją Sądu pierwszej instancji, że fakt nabycia przez Z. K. w 1952 r. obywatelstwa australijskiego, nie wywołał skutku w postaci utraty obywatelstwa polskiego, w kontekście postanowień art. 11 ustawy z 1920 r. dotyczących możliwości nabycia obcego obywatelstwa przez osoby podlegające obowiązkowi wojskowemu (do 50 roku życia) tylko po zwolnieniu od powszechnego obowiązku wojskowego. Brak tego zwolnienia powodował, że wobec Państwa Polskiego osoby takie, (które uzyskały obce obywatelstwa), w myśl zasady wyłączności obywatelstwa polskiego, były uważane za obywateli polskich. Obywatel polski posiadający równocześnie obywatelstwo innego państwa do momentu utraty obywatelstwa polskiego jest traktowany przez władze polskie wyłącznie jako obywatel polski. Obywatel polski, w myśl prawa polskiego, nie może być równocześnie uznawany za obywatela innego państwa. W praktyce zasada ta sprowadza się do tego, że Rzeczpospolita nie uznaje obcych obywatelstw własnych obywateli, gdy wchodzą w stosunki z polskimi organami państwowymi lub dokonują czynności na podstawie prawa polskiego (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. II OSK 435/10, Lex nr 1071285).
Zasada wyłączności obywatelstwa polskiego obowiązywała pod rządami ustaw o obywatelstwie polskim z 1951 r. i 1962 r., jak również gwarantuje ją obowiązująca ustawa z 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (art. 3).
Poczynione rozważania prowadzą do wniosku, że Sąd pierwszej instancji należycie ustalił stan faktyczny sprawy, wyprowadził z niego właściwe wnioski, odnosząc przyjęte ustalenia do właściwych przepisów prawa materialnego. Trafnie przyjęta podstawa prawna wydanego rozstrzygnięcia została też wystarczająco wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, na podstawie art. 184 P.p.s.a., jak w sentencji wyroku.