Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 948/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi A. Sp. o.o. [...] na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie nakazu zapewnienia natrysku ratunkowego, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzające ją decyzje Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], nr [...], nr [...] w części odnoszącej się do obowiązku zapewnienia pracownikom narażonym na oblanie substancjami i produktami żrącymi natrysku ratunkowego do obmywania ciała oraz oddzielnie natrysku do przemywania oczu.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Państwowy Powiatowy Inspektor Nadzoru Sanitarnego w R. (zwany dalej PPIS) po przeprowadzeniu kontroli w dniu 22 kwietnia 2013 r. w restauracji K. w Rzeszowie - decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nakazał Spółce: (1) zapewnienie pracownikom narażonym na oblanie substancjami i produktami żrącymi natrysk ratunkowy (prysznic bezpieczeństwa) do obmywania ciała oraz oddzielnie natrysk (prysznic) do przemywania oczu oraz (2) obniżenie do wielkości określonej przepisami stężenia zapylenia dla pyłu całkowitego, na jaki narażeni są pracownicy, w terminie do 30 września 2013 r.
PPIS po przeprowadzeniu kontroli w dniu 23 kwietnia 2013 r. w restauracji K. w R. - decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nakazał Spółce zapewnienie pracownikom narażonym na oblanie substancjami i produktami żrącymi natrysk ratunkowy (prysznic bezpieczeństwa) do obmywania ciała oraz oddzielnie natrysk (prysznic) do przemywania oczu w terminie do 20 września 2013 r.
PPIS po przeprowadzeniu kontroli w dniu 24 kwietnia 2013 r. w restauracji K. w R. - decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nakazał Spółce: (1) zapewnienie pracownikom narażonym na oblanie substancjami i produktami żrącymi natrysk ratunkowy (prysznic bezpieczeństwa) do obmywania ciała oraz oddzielnie natrysk (prysznic) do przemywania oczu, jak również (2) przedłożenie do wglądu aktualnych wyników badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy (zapylenie), w terminie do 30 września 2013 r.
Spółka wniosła odwołanie od w/w decyzji PPIS, w zakresie punktu pierwszego każdej z tych decyzji, w których organ nakazał zainstalowanie w restauracjach natrysku ratunkowego (prysznica bezpieczeństwa) do obmywania ciała oraz oddzielnie natrysku (prysznica) do przemywania oczu, domagając się ich uchylenia w całości. Wskazano, że pracownicy w restauracji K. mają kontakt z preparatami chemicznymi tylko w trakcie porządkowania w celu zapewnienia utrzymania wymaganego poziomu stanu higienicznego procesu pracy oraz eksploatowanych maszyn i urządzeń. W ocenie Spółki nakazanie zainstalowania prysznica bezpieczeństwa i myjki do oczu w restauracjach jest niezasadne, a także niewspółmierne i zbyt daleko idące w stosunku do zagrożeń, jakie występują w czasie wykonywania prac porządkowych.
Po rozpatrzeniu odwołania PPWIS decyzją z [...] lipca 2013 r., utrzymał w mocy decyzje organu I instancji w części objętej odwołaniem tj. w punkcie 1.
W uzasadnieniu wskazał, że w Zakładach stosowane są trzy preparaty służące do mycia silnie zabrudzonych powierzchni sklasyfikowane jako mieszaniny żrące powodujące oparzenia – tj. preparat GREASECUTTER PLUS oraz ABSORBIT, a także mieszanina STRIP-A-WAY. PPWIS podkreślił, że ważnym argumentem przemawiającym za stosowaniem natrysków awaryjnych przy każdej pracy ze środkami chemicznymi o właściwościach żrących jest to, że w każdej sytuacji kiedy pracownicy wchodzą w kontakt z takimi środkami chemicznymi istnieje prawdopodobieństwo wypadku, a każdy wypadek bez względu na czas kontaktu z substancją może zakończyć się utratą zdrowia. Pierwsza pomoc musi być udzielana szybko i bezpośrednio w miejscu zdarzenia, nie wystarczą wtedy nawet cykliczne szkolenia personelu z udzielenia takiej pomocy, konieczne są rozwiązania techniczne umożliwiające natychmiastowe działanie, także samemu poszkodowanemu.
Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że wyposażanie pracowników w odzież ochronną i sprzęt ochrony osobistej, jest obowiązkiem każdego pracodawcy, do czego obligują go przepisy kodeksu pracy. Natomiast instalowanie natrysków ratunkowych nie jest zastępowaniem środków ochrony osobistej, a jest dodatkowym niezbędnym wyposażaniem na wypadek nieszczęśliwego zdarzenia.
Spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na powyższą decyzję PPWIS i wniosła o jej uchylenie wraz z decyzjami ją poprzedzającymi, dopuszczenie dowodu z dokumentacji załączonej do skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie § 103 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r., Nr 169, poz. 1650 ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem), przez nietrafne przyjęcie, że podczas procesów pracy w Spółce występuje niebezpieczeństwo oblania pracowników środkami żrącymi lub zapalenia odzieży na pracowniku. Skarżąca wyjaśniła, że pracownicy lokali gastronomicznych prowadzonych przez Spółkę mają kontakt z preparatami chemicznymi jedynie sporadycznie i przez bardzo krótki okres czasu.
Podstawą ich pracy jest przygotowywanie i sprzedaż produktów spożywczych. W ocenie Spółki nałożony obowiązek stosowania natrysków awaryjnych do przemywania całego lub części ciała wszędzie tam, gdzie znajduje się środek chemiczny o właściwościach żrących jest zbyt daleko idący. Rozporządzenie nakazuje bowiem instalować natryski jedynie tam gdzie istnieje niebezpieczeństwo oblania substancją żrącą, a nie wszędzie tam gdzie środki żrące się znajdują.
W odpowiedzi na skargę PPWIS wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Po rozpoznaniu sprawy na rozprawie w dniu 10 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę. Sąd argumentował, iż nie każde stanowisko pracy powinno być wyposażone w natryski, a tylko takie stanowiska, na których stwierdzono niebezpieczeństwo oblania pracownika środkami żrącymi lub zapalenia odzieży. Istnienie tego niebezpieczeństwa powinno być realne a nie potencjalne o czym świadczy wyrażenie zastosowane w § 103 ust. 1 rozporządzenia "występuje niebezpieczeństwo". Potencjalny a nie faktyczny charakter zagrożeń nie pozwala mówić o występowaniu czyli istnieniu niebezpieczeństwa oblania substancją. Ten fakt winien być stwierdzony dowodami, co oznacza, że nie można wyprowadzać wniosku o istnieniu niebezpieczeństwa w sposób dowolny, oparty wyłącznie na zasadach logiki i doświadczenia życiowego, zwłaszcza gdy zagrożenia są przez pracodawcę minimalizowane poprzez stosowanie adekwatnych w danych okolicznościach zabezpieczeń.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie przedstawiły dowodów na występowanie niebezpieczeństwa oblania pracownika, którąkolwiek ze stwierdzonych w restauracjach substancji żrących. Sam fakt znajdowania się takich substancji na stanowisku pracy i posługiwania się nimi, przy jednoczesnym spełnieniu przez Zakład warunków dotyczących bezpiecznego używania stwierdzonych środków, nie uprawniał do zastosowania wobec Spółki instrumentu policji administracyjnej uregulowanego w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm., zwana dalej ustawa).
Sąd przyznał rację stronie skarżącej co do konieczności uwzględnienia przez organ przepisów art. 226 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.) w związku z § 39a ust. 1 i 2 rozporządzenia. W myśl powołanego przepisu rozporządzenia, pracodawca ocenia ryzyko zawodowe występujące przy wykonywanych pracach, w szczególności przy doborze wyposażenia stanowisk i miejsc pracy, stosowanych substancji i preparatów chemicznych, biologicznych, rakotwórczych lub mutagennych oraz zmianie organizacji pracy. Podczas oceny ryzyka zawodowego uwzględnia się wszystkie czynniki środowiska pracy występujące przy wykonywanych pracach oraz sposoby wykonywania prac. Ocena ryzyka zawodowego powinna być dokumentowana. Sporządzone przez Spółkę oceny ryzyka zawodowego nie stwierdzały niebezpieczeństw uzasadniających zastosowanie przepisu nakładającego obowiązek wyposażania stanowisk pracy w natryski.
Sąd ocenił, iż organ nie przytoczył w uzasadnieniu swej decyzji przekonującej argumentacji do skierowania do Spółki opisanych nakazów. Nie wskazano bowiem na jakiekolwiek przypadki naruszenia przez Spółkę jak i przez jej pracowników norm i standardów mogących potwierdzać realność niebezpieczeństwa wynikającego z używania środków żrących. Sam fakt posiadania a nawet używania tak zakwalifikowanych środków jest w świetle § 103 ust. 1 rozporządzenia niewystarczający aby zobowiązywać pracodawcę do zainstalowania określonych w tym przepisie urządzeń do przemywania ciała.
Nadto, organy nie wskazały na przypadki oblania substancją pracowników w tych samych a nawet podobnych okolicznościach jakie występują na stanowiskach pracy zarządzanych przez stronę skarżącą jak również w podobnych do prowadzonych przez nią restauracjach. Nie wykazano również, że restauracje Spółki nie są w ogóle wyposażone w instalację mogące zastąpić wymagane przez inspektorów natryski jak np. umywalki. Nie wyjaśniono nawet, czy aktualne wyposażanie punktów restauracyjnych w bieżącą wodę nie jest wystarczające do wykluczenia ryzyka utraty zdrowia na skutek oblania pracownika substancją niebezpieczną.
Reasumując Sąd stwierdził, iż ponieważ zastosowano normę prawa materialnego nie wykazując podstaw do dokonywania jej konkretyzacji, to naruszono art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98. poz. 1071. ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.), a także § 103 ust. 1 rozporządzenia. Te naruszenia prawa miały wpływ na wynik postępowania w postaci nałożenia na Spółkę obowiązku wyposażenia restauracji w natryski do przemywania ciała i oczu.
Skargę kasacyjną złożył [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] zaskarżając opisany wyrok w całości. Wskazując na art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji na skutek stwierdzenia, iż organy administracji naruszyły art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz § 103 ust. 1 rozporządzenia poprzez zastosowanie normy prawa materialnego nie wskazując podstaw do dokonywania jej konkretyzacji i poprzez nieprzytoczenie w uzasadnieniu decyzji przekonującej argumentacji do skierowania do Spółki opisanych nakazów.
W ocenie skarżącego kasacyjnie naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż de facto doprowadziło do uchylenia zaskarżonych decyzji. Z kolei wskazując na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 103 ust. 1 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że wyrażenie zastosowane w tym przepisie – występuje niebezpieczeństwo oblania pracowników środkami żrącymi lub zapalenia odzieży na pracowniku – oznacza, iż niebezpieczeństwo to winno być realne a nie potencjalne. Zdaniem organu Sąd dokonał błędnej wykładni czyniąc rozróżnienie na niebezpieczeństwo realne i potencjalne, a nadto najprawdopodobniej rozumiejąc ten przepis w ten sposób, iż zamontowanie pryszniców bezpieczeństwa jest konieczne jedynie w razie uprzedniego zajścia wypadku przy pracy w postaci oblania środkami żrącymi, przepis zaś takiego warunku nie przyjmuje.
Nadto organ zarzucił błędną wykładnię § 103 ust. 1 rozporządzenia poprzez przyjęcie, iż wymóg zastosowania pryszniców bezpieczeństwa obowiązuje jedynie wówczas, gdy inne zastosowane przez pracodawcę środki bezpieczeństwa są niewystraczające do zachowania właściwego poziomu bezpieczeństwa przy stosowaniu środków żrących. Zdaniem organu, omawiany przepis wymaga zawsze zastosowania pryszniców bezpieczeństwa gdy istnieje niebezpieczeństwo oblania się nimi przez pracownika, niezależnie od stosowania innych środków bezpieczeństwa. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o oddalenie kasacji i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz § 103 ust. 1 rozporządzenia na skutek stwierdzenia, iż organy obu instancji naruszyły art. 7 i art. 77 k.p.a. Skuteczność skargi kasacyjnej w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zależy od wykazania, że sąd administracyjny popełnił błąd w procesie dochodzenia do rozstrzygnięcia, oceniając wadliwie przepisy regulujące materię lub tryb postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 422/12). Z tego względu istota sprawy sprowadza się do oceny trafności wywodu zawartego w wyroku Sądu I instancji, odnoszącego się do oceny, iż organy administracji publicznej naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz § 103 ust. 1 rozporządzenia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji niezasadnie przyjął, iż ustalenia poczynione przez organ administracji były niewystarczające dla uznania, iż spełnione są przesłanki do zastosowania obowiązku przewidzianego przepisem § 103 ust. 1 rozporządzenia. To, że Spółka w sporządzonej przez siebie ocenie ryzyka zawodowego nie potwierdzała niebezpieczeństwa uzasadniającego zastosowanie środków przewidzianych przepisem § 103 ust. 1 nie wykluczało odmiennej oceny w tym względzie organów inspekcji sanitarnej.
Bezsporne było, iż pracownicy w procesie pracy posługują się środkami żrącymi, silnie drażniącymi dla skóry i powodującymi poważne oparzenia, co do których producent wymaga, by w ramach indywidualnych środków ochrony takich jak indywidualny sprzęt ochronny zadbać by stanowiska do przemywania oczu i prysznice bezpieczeństwa znajdowały się w pobliżu miejsca pracy (karty charakterystyki środka Strip-A-Way).
Drugorzędne znaczenie dla oceny wystąpienia niebezpieczeństwa oblania pracownika środkami żrącymi miał okres czasu w jakim pracownik używał tych środków. Wystarczające było, iż w procesie pracy pracownik obowiązany był korzystać ze środków zawierających substancje silnie żrące i czynił to, co było bezsporne i jednocześnie stanowiło "dowód" występowania niebezpieczeństwa, o którym mowa w § 103 ust. 1 rozporządzenia.
Owszem, nie można pominąć, zapisu § 39 ust. 1 rozporządzenia gdzie ustawodawca wskazał jasno, iż pracodawca realizuje obowiązek zapewnienia pracownikom bezpieczeństwa i higieny pracy, w szczególności przez zapobieganie zagrożeniom związanym z wykonywaną pracą, właściwą organizację pracy, stosowanie koniecznych środków profilaktycznych oraz informowanie i szkolenie pracowników. Obowiązek, o którym mowa w ust. 1, powinien być realizowany na podstawie ogólnych zasad dotyczących zapobiegania wypadkom i chorobom związanym z pracą, w szczególności przez: m.in. zapobieganie zagrożeniom, przeprowadzanie oceny ryzyka związanego z zagrożeniami, które nie mogą być wykluczone, likwidowanie zagrożeń u źródeł ich powstawania (§ 39 ust. 2 rozporządzenia). Z przywołanego przepisu, który ma swoje uszczegółowienie w kolejnych paragrafach rozporządzenia, jasno wynika, iż intencją ustawodawcy było skonstruowanie aktu prawnego, którego przestrzeganie będzie m.in. likwidowało czy chociażby minimalizowało zagrożenia występujące przy wykonywanych pracach.
Sam pracodawca szacując ryzyko zawodowe pracownika mającego kontakt z substancjami chemicznymi, po uwzględnieniu aktualnie stosowanych środków ograniczających to ryzyko, określił je jako małe. A więc nie wykluczył jego istnienia. Przepis § 103 nie stopniuje jednak niebezpieczeństwa, lecz wymaga by zawsze gdy niebezpieczeństwo oblania pracowników środkami żrącymi występuje w większym bądź mniejszym stopniu należy przedsięwziąć stosowne środki pierwszej pomocy instalując natryski ratunkowe (prysznice bezpieczeństwa) do obmycia całego ciała oraz oddzielne natryski (prysznice) do przemywania oczu nie dalej niż 20 m w linii poziomej od stanowisk, na których wykonywana jest praca. A skoro tak, to trudno podzielić wywód Sądu I instancji, iż nałożenie obowiązków wynikających z § 103 ust. 1 rozporządzenia wymaga uprzedniego wykazania realnego niebezpieczeństwa wynikającego z używania środków żrących, bo sam fakt posiadania a nawet używania tak zakwalifikowanych środków jest w świetle § 103 ust. 1 rozporządzenia niewystarczający aby zobowiązywać pracodawcę do zainstalowania określonych w tym przepisie urządzeń do przemywania ciała.
Zwrócić uwagę należy, iż rozporządzenie w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy ma na celu ogólnie rzecz ujmując zapobieganie różnego rodzaju zagrożeniom przy wykonywaniu pracy, określa działania prewencyjne, nie jest zatem niezbędne wykazanie – jak wskazuje Sąd I instancji – by organ wskazał na przypadki oblania substancją pracowników w tych samych a nawet podobnych okolicznościach jakie występują na stanowiskach pracy zarządzanych przez stronę jak i podobnych do prowadzonych przez nią restauracjach. Wystraczające do nałożenia obowiązku wynikającego z § 103 ust. 1 rozporządzenia było – jak prawidłowo uczyniły to organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej – stwierdzenie, iż podczas procesów pracy w restauracjach strony występuje niebezpieczeństwo oblania pracowników środkami żrącymi. Stwierdzenie poparte zostało wyczerpującą charakterystyką środków żrących, z którymi mają do czynienia na stanowisku pracy pracownicy strony.
Zasadnie wywiódł organ, iż przy każdej pracy ze środkami chemicznymi o właściwościach żrących, a więc w każdej sytuacji kiedy pracownicy wchodzą w kontakt z takimi środkami chemicznymi istnieje prawdopodobieństwo wypadku, a każdy wypadek bez względu na czas kontaktu z substancją może zakończyć się utratą zdrowia.
Nie sposób więc podzielić stanowiska Sądu I instancji, iż organy sanitarne zastosowały normę prawa materialnego nie wykazując podstaw do dokonania jej konkretyzacji.
Powyższe rozważania pozwalają na konstatację, iż Sąd I instancji, badając legalność zaskarżonych aktów, błędnie ocenił działanie organów, jako niewystarczające dla końcowego załatwienia sprawy, przez co naruszające przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a., czego konsekwencją było nieprawidłowe rozstrzygnięcie, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.
Z tych przyczyn, mając na uwadze zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i stwierdzając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, uznając iż [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] w ramach swoich kompetencji w sposób prawidłowy rozpoznał i rozstrzygnął sprawę.