Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 grudnia 2015 r., sygn. II SA/Rz 866/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Stowarzyszenia [...] w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W postępowaniu wszczętym w dniu 31 lipca 2007 r. na wniosek [...] Sp. z o.o. w W., decyzją z dnia [...] września 2008 r. znak: [...] Wójt Gminy Osiek Jasielski ustalił na rzecz ww. Spółki środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia p.n. "budowa parku elektrowni wiatrowych [...] ". Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. wystąpiło Stowarzyszenie [...] w Ł..
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy Osiek Jasielski z dnia [...] września 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz dopuściło Stowarzyszenie [...] w Ł. (dalej jako: Stowarzyszenie) do udziału w postępowaniu na prawach strony.
Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej.
Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyło Stowarzyszenie wnosząc o uchylenie decyzji Kolegium z [...] lutego 2015 r. i stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej z dnia [...] września 2008 r. W ocenie składającego wniosek Stowarzyszenia, decyzja środowiskowa nie spełnia ustawowych wymogów przewidzianych dla decyzji administracyjnej o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, wynikających z prawa materialnego określającego standardy ochrony środowiska oraz związane z nimi metody pomiaru i symulacji oddziaływań pochodzących od instalacji. Stowarzyszenie wskazało, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.) w związku z przepisami metodyki referencyjnej stanowiącymi załącznik nr 9 do rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826) poprzez niewłaściwe zastosowanie metody obliczeniowej wartości równoważnego poziomu dźwięku "A" polegające na pominięciu przy wyznaczaniu wartości wskaźników tzw. marginesu bezpieczeństwa, poprawki impulsowej oraz modelu rozprzestrzeniania się hałasu w środowisku, co w efekcie doprowadziło do błędnego ustalenia zasięgu oddziaływania akustycznego planowanego przedsięwzięcia.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2015 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Osiek Jasielski z dnia [...] września 2008 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Kolegium wskazało, że kontrolowana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nie zawiera uchybień, które mogłyby uzasadniać stwierdzenie jej nieważności. Zdaniem Kolegium, badana decyzja uwzględnia wskazania zawarte w raporcie o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. Zgłoszone zarzuty podważające prawidłowość sporządzonego w postępowaniu środowiskowym raportu zmierzają w istocie do podważenia wiarygodności jednego z dowodów, na którym Wójt Gminy Osiek Jasielski oparł swe ustalenia.
W ocenie Kolegium, decyzja środowiskowa jest zgodna z art. 56 ust. 1, 1b, i 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, uwzględnia uzgodnienia organów, ustalenia zawarte w raporcie i wyniki przeprowadzonego postępowania z udziałem społeczeństwa (art. 53 tej ustawy). Do decyzji dołączono charakterystykę przedsięwzięcia. Przedmiotowo decyzja zawiera również wszystkie elementy konieczne dla tego rodzaju decyzji, o jakich mowa w art. 56 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska.
Odnosząc się do zarzutów Stowarzyszenia w zakresie przyjętej przez Wójta Gminy Osiek Jasielski oceny oddziaływania inwestycji na klimat akustyczny otoczenia, w tym metodologii obliczania poziomu hałasu powodowanego przez pracę turbin Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że stan klimatu akustycznego oszacowano zgodnie z obowiązującą referencyjną metodą obliczeniową określoną przez Polską Normę PN-ISO 9613-2, co wynika z Raportu o oddziaływaniu na środowisko. Wartości dopuszczalnego poziomu dźwięku A w środowisku określone zostały zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Środowiska z 29 lipca 2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu (Dz. U. Nr 178, poz. 1841). Rygorystyczne warunki badania poziomu hałasu nie wykazały przekroczenia dopuszczalnych norm. Za niezasadny Kolegium uznało zarzut naruszenia obowiązującego w dacie wydania decyzji Wójta rozporządzenia Ministra Środowiska z 23 grudnia 2004 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji (Dz. U. z 2004 r. Nr 283 poz. 2842).
Odwołując się do treści § 8 ww. rozporządzenia oraz ustaleń raportu oddziaływania na środowisko organ stwierdził, że omawiane przedsięwzięcie, zgodnie z wynikami analizy oddziaływania na klimat akustyczny, nie wymaga decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, nie podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Kolegium stwierdziło ponadto, że wbrew zarzutom Stowarzyszenia organ, który wydał decyzję środowiskową nie pominął kwestii akustycznej sfery przedsięwzięcia. W swojej decyzji Wójt wskazał szczegółowo zalecenia bezpośrednio odnoszące się do ochrony przed hałasem. Przytaczając te zalecenia Kolegium stwierdziło brak podstaw do uznania, że organ prowadzący postępowanie pominął, czy też wadliwie przeanalizował kwestię klimatu akustycznego planowanego przedsięwzięcia.
Powyższą decyzję zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Stowarzyszenie [...] w Ł. zarzucając wydanie jej z nieuwzględnieniem faktu, że decyzja Wójta Gminy Osiek Jasielski została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 144 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z przepisami metodyki referencyjnej stanowiącej załącznik nr 9 do rozporządzenia Ministra Środowiska z 23 grudnia 2004 r. oraz w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, poprzez niewłaściwe zastosowanie metody obliczeniowej wartości równoważnego poziomu dźwięku "A".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało prawidłowej oceny co do legalności decyzji środowiskowej przez pryzmat art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Za trafną Sąd uznał ocenę Kolegium, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja z dnia [...] września 2008 r. dotknięta była kwalifikowaną wadą, o jakiej stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd nie znalazł żadnych podstaw do uwzględnienia zarzutu "wadliwego przeanalizowania kwestii klimatu akustycznego planowanego przedsięwzięcia", obejmującego zarzut zastosowania niewłaściwej metody obliczania poziomu hałasu powodowanego pracą turbin, co zdaniem Stowarzyszenia doprowadziło do błędnego ustalenia przez Wójta Gminy Osiek Jasielski zasięgu oddziaływania akustycznego planowanego przedsięwzięcia. Zagadnienie to było wnikliwie analizowane w postępowaniu nadzorczym.
Zawarte w decyzji z dnia [...] września 2008 r. warunki (zalecenia) odnoszące się do ochrony przed hałasem respektują ustalenia w tym zakresie zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie Sądu, kwestionowanie w postępowaniu nadzorczym sposobu i zakresu przeprowadzenia dowodów w tym względzie, jak również ich ocena przez organ orzekający w sprawie, nie jest możliwe. Zgłoszone zarzuty mogły podlegać ocenie w postępowaniu zwykłym.
Sąd zauważył ponadto, że wnosząc skargę Stowarzyszenie nie podważyło skutecznie ustaleń raportu dotyczących oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przedstawiona przez stronę skarżącą opinia środowiskowa dotycząca planowanej budowy fermy wiatrowej w gminie Osiek Jasielski z dnia [...] listopada 2014 r. w żadnym zakresie nie podważa ustaleń raportu co do obszaru oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Stowarzyszenie [...] w Ł. zaskarżając go w całości.
Wskazując podstawę skargi kasacyjnej, zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego: art. 1 § 1 i 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej: p.p.s.a.) oraz art. 144 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska w związku z przepisami metodyki referencyjnej stanowiącej załącznik nr 8 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. z 2014 r. poz. 1542) oraz w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112), poprzez pominięcie przez Sąd I instancji naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego, do którego doszło przy wydawaniu decyzji z dnia [...] września 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach.
W nawiązaniu do podanych podstaw kasacyjnych strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, przeprowadzenie rozprawy, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach.
Mając w pierwszej kolejności na uwadze, że podmiotem, który wniósł rozpoznaną przez Sąd I instancji skargę było Stowarzyszenia [...] w Ł., a nie jak wskazano w sentencji zaskarżonego wyroku Stowarzyszenia [...] w Ż., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a. z urzędu sprostował zauważoną niedokładność w komparycji zaskarżonego wyroku poprzez wpisanie w komparycji wyroku z dnia 22 grudnia 2015 r. jako skarżącą Stowarzyszenie [...] w Ł. Przedmiotem kontroli w postępowaniu przed Sądem I instancji była decyzja wydana we wszczętym z urzędu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja będąca przedmiotem tego postępowania jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Ocena, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji obejmuje zaś analizę stanu faktycznego i prawnego z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności.
W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania przez Wójta Gminy Osiek Jasielski decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia ([...] września 2008 r.), przywołany jako podstawa kasacyjna przepis art. 144 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska stanowił, że eksploatacja instalacji nie powinna powodować przekroczenia standardów jakości środowiska. Ponadto, eksploatacja instalacji powodująca wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, emisję hałasu oraz wytwarzanie pól elektromagnetycznych nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 3, powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny (art. 144 ust. 2 powołanej ustawy).
Przekroczenia standardów jakości środowiska przy eksploatacji parku elektrowni wiatrowych [...] skarżący kasacyjnie upatruje w pierwszym rzędzie w odniesieniu do standardów wyznaczonych przepisami metodyki referencyjnej stanowiącej załącznik nr 8 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. z 2014 r. poz. 1542). Należy stwierdzić, że autor skargi kasacyjnej błędnie uznał, iż stwierdzenie zaistnienia w odniesieniu do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia [...] września 2008 r. przesłanek nieważności tej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podlegało rozważeniu w oparciu o wskazany przez niego akt prawny. Jeśli się bowiem zważy, że w dacie wydawania decyzji środowiskowej wskazane w podstawach kasacyjnych rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody nie obowiązywało, to nie budzi wątpliwości, że zarzut pominięcia przez Sąd I instancji przepisów tego rozporządzenia w ramach kontroli legalności decyzji kontrolujących w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotową decyzję środowiskową jest zarzutem całkowicie chybionym.
Ocena, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w związku z wydaniem decyzji środowiskowej, jako wskazano bowiem powyżej, powinna być dokonana według stanu prawnego obowiązującego w chwili wydania decyzji.
Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 144 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112), poprzez pominięcie przez Sąd I instancji naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie przepisów tego rozporządzenia, do którego doszło przy wydawaniu decyzji z dnia [...] września 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach.
W odniesieniu do tego zarzutu w pierwszym rzędzie przypomnieć należy, że nieodzownym elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jako sformalizowanego środka zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, sporządzonego przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego jest m.in. wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie w sposób zapewniający, by dostrzegana wadliwość w wyroku sądu odpowiadała przepisowi prawa powołanemu w skardze kasacyjnej jako jej podstawa. Rozpoznawana skarga kasacyjna warunku tego nie spełnia, gdyż strona nie wskazała, którego z przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku postawiony zarzut kasacyjny dotyczy. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa jednak, że w okolicznościach niniejszej sprawy powołanie się na nieokreślone przepisy wskazanego powyżej aktu rangi podustawowej, jako aktu, który powinien stanowić wzorzec kontroli decyzji środowiskowej może być o tyle usprawiedliwione, że istotnie przepisy tego rozporządzenia przy wydaniu decyzji z dnia [...] września 2008 r. zostały w sposób nieuprawniony pominięte.
Zauważyć trzeba, że przywołane w podstawie kasacyjnej rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku weszło w życie z dniem 20 lipca 2007 r., zatem zarówno w dacie wszczęcia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, co miało miejsce w dniu 31 lipca 2007 r., jak i w dacie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ([...] września 2008 r.), stanowiło element reżimu normatywnego dotyczącego analizy klimatu akustycznego planowanej inwestycji.
W związku z tym jego przepisy niewątpliwie powinny stanowić punt odniesienia przy przyjmowaniu ustaleń dotyczących oddziaływania akustycznego przedsięwzięcia. Jak wynika tymczasem z akt sprawy, przeprowadzona dla potrzeb wydania będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego decyzji środowiskowej analiza zagrożenia dla klimatu akustycznego przedsięwzięcia, obejmująca m.in. analizę wartości dopuszczalnego poziomu dźwięku A w środowisku, dokonana została zgodnie z załącznikiem do nieobowiązującego w dacie wydania tej decyzji rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku – tj. rozporządzenia z dnia 29 lipca 2004 r. (Dz. U. Nr 178, po. 1841), uchylonego z dniem 20 lipca 2007 r. Powyższa wadliwość decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, niezauważona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie mogła jednak prowadzić do podważenia prawidłowości wyroku Sądu i instancji oddalającego skargę.
Skarga kasacyjna nie dostarcza bowiem żadnych podstaw do stwierdzenia, że uchybienie to spowodowało wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z takim naruszeniem obowiązujących w dacie wydanie tej decyzji przepisów dotyczących dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, które koniecznym czyniłoby podważenie wyniku kontroli tej decyzji, przyjętego w kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej. Należy bowiem dostrzec, że dopuszczalne poziomu hałasu w środowisku powodowanego przez poszczególne grupy źródeł hałasu m.in. dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego w rozporządzeniu z dnia 14 czerwca 2007 r. przyjęto na tym samym poziomie, co w poprzednio obowiązującym rozporządzeniu z dnia 29 lipca 2004 r. (por. punkt 3 tabeli 1 – złącznika do rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2007 r. oraz punkt 3 tabeli 1 – załącznika do rozporządzenia z dnia 29 lipca 2004 r.).
Niezależnie od powyższego nie może budzić wątpliwości, że wynik analizy akustycznej determinują nie tylko przyjęte przez Ministra poziomy dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, ale także sposób dokonywania tych pomiarów. Metodologię prowadzenia pomiarów wielkości emisji, tj. referencyjne metodyki wykonywania tych pomiarów, określają zaś przepisy odrębnego aktu prawnego, wydanego na podstawie upoważnienia z art. 148 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska. W podstawach kasacyjnych przepisy te, obowiązujące w kontrolowanym przez Sąd I instancji stanie prawnym sprawy, nie zostały podane. Powyższe sprawia, że samo powoływanie się przez Stowarzyszenie na wydanie decyzji środowiskowej w oparciu o ustalenia faktyczne co do klimatu akustycznego przyjęte na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, zamiast na podstawie rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r., bez kumulatywnego wykazania z powołaniem się na przepisy właściwego rozporządzenia w sprawie wymagań w zakresie prowadzenie pomiarów wielkości emisji, że niewłaściwy sposób przeprowadzenia badań spowodował, iż ich wynik nie może być przyjęty jako prawidłowy element raportu oddziaływania na środowisko, a w konsekwencji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, nie jest wystarczające do podważenia wyniku pierwszoinstancyjnej kontroli sądowej zaskarżonych decyzji.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.