Uzasadnienie
II OSK 837/ 06
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 stycznia 2006 r. r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi P. Sp. z o.o. w K. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tegoż organu z dnia 24 maja 2004 r.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż zawiadomieniem z dnia 3 czerwca 2002 r., które to pismo Samorządowe Kolegium Odwoławcze potraktowało jako decyzję administracyjną, Starosta W. poinformował P. Sp. o.o. z siedzibą w K. /dalej P./ o braku podstaw do uchylenia w trybie art. 155 k.p.a. wydanych przez siebie pięciu ostatecznych decyzji administracyjnych w częściach ustalających m.in. wysokość opłat rocznych z tytułu czasowego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, iż wspomnianymi wyżej decyzjami Nr G.III. 6019-11/Re/2000, Nr G.III. 6019-1/Re/01, Nr G.III.6019-8/Re/01 udzielono zgody wymienionemu wyżej Przedsiębiorstwu na czasowe wyłączenie z produkcji rolniczej użytków rolnych, a dwoma decyzjami z dnia 19 czerwca 2001 r. Nr G.III. 6019-9/Re/01 oraz Nr G.III. 6019-10/Re/01 przedłużono zgodę na czasowe wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej.
Decyzje te dotyczyły w sumie kilkudziesięciu działek gruntów dzierżawionych przez P. od Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G., a zlokalizowanych w obszarze polderu "B" obręb K. Występując o zmianę wskazanych decyzji P. podało, że na wniosek Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. - Inspektorat Budowy Zbiornika w R. Starosta W. decyzją z dnia 6 listopada 2001 r. zatwierdził gleboznawczą klasyfikację gruntów zajętych pod polder "B". W decyzji z dnia 6 listopada 2001 r. stwierdzono, że obszar polderu objęty eksploatacją kruszyw uległ degradacji i jest rolniczo nieprzydatny, a wobec tego należało zmienić dotychczasową klasyfikację gleboznawczą gruntów na tym obszarze. Przywołaną klasyfikacją zaliczono grunty dzierżawione przez P. do nieużytków /N/, terenów różnych /Tr/, obszarów eksploatacji kruszyw /K/ oraz wód stojących /Ws/.
Wobec powyższego zdaniem Przedsiębiorstwa grunty, na których prowadzi ono wydobycie kruszywa utraciły swój rolniczy charakter i brak jest podstaw do dalszego ponoszenia opłat z tytułu ich wyłączenia z produkcji rolniczej.
Działający z upoważnienia Starosty W. Naczelnik Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami uzasadniając w wymienionym wyżej "zawiadomieniu" swoje stanowisko podał, że w dniu wydania decyzji o czasowym wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej zgodnie z danymi wynikającymi z ewidencji gruntów stanowiły one użytki rolne kl. II i III. Zatem wyłączenie takie było konieczne w świetle przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm./. P. nie zgodziło się ze stanowiskiem Starosty i odwołało się od niego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Decyzją z dnia 7 stycznia 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło, zatytułowana zawiadomieniem, zaskarżoną decyzję z dnia 3 czerwca 2002 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium zaakceptowało stanowisko odwołującego się dotyczące zakwalifikowania opisanego "zawiadomienia" jako decyzji administracyjnej.
W dalszej części uzasadnienia wskazało, że wniosek P. organ I instancji winien potraktować jako wniosek o wygaszenie w trybie art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a. wydanych wcześniej pięciu decyzji zezwalających na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej z uwagi na ich bezprzedmiotowość. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyraziło też pogląd, że dokonana decyzją Starosty zmiana gleboznawczej klasyfikacji gruntów pociągnęła za sobą nie tylko brak podstaw do ponoszenia opłat z tytułu wyłączenia objętych nią gruntów, ale też pozostawania w obrocie prawnym decyzji o wyłączeniu tych gruntów z produkcji rolniczej z uwagi na ich bezprzedmiotowość.
Ponownie rozpoznając sprawę Starosta W. decyzją z dnia 27 stycznia 2003 r. Nr GIII. 6019-3/03 wygasił w całości pięć swoich wyżej opisanych decyzji zezwalających P. na czasowe wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. W następstwie tego P. wystąpiło do Marszałka Województwa Śląskiego o zwrot wraz z odsetkami uiszczonych przez Przedsiębiorstwo opłat, które zostały nałożone wygaszonymi decyzjami. W związku ze zgłoszonym roszczeniem Wicemarszałek Województwa Śląskiego wystąpił do SKO w K. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia 7 stycznia 2003 r., a także o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty W. z dnia 27 stycznia 2003 r. oraz decyzji tego organu z dnia 6 listopada 2001 r. zatwierdzającej zmianę gleboznawczej klasyfikacji gruntów.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 24 maja 2004 r. wydaną w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. stwierdziło nieważność własnej decyzji z dnia 7 stycznia 2003 r. uchylającej - uznane za decyzję - zawiadomienie Starosty W. z dnia 3 czerwca 2002 r. i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...], wydaną w wyniku rozpatrzenia wniosku P. o ponowne rozpoznanie sprawy, orzekło o utrzymaniu w mocy tej decyzji.
Uzasadniając powyższą decyzję Kolegium wskazało, że orzeczenie o klasyfikacji gruntów stwierdza jedynie klasę gruntu i nie może stanowić podstawy prawnej wygaszenia ustalonych wcześniej opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Zdaniem Kolegium w decyzji z dnia 7 stycznia 2003 r. nie uwzględniono brzmienia art. 12 ust. 1 i art. 20 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 3 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, co czyni zasadnym stwierdzenie nieważności tej decyzji.
W skardze do sądu administracyjnego P. zakwestionowało zasadność tego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę stwierdził, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu zostały wydane z naruszeniem prawa i z tego powodu nie mogą pozostawać w obiegu prawnym.
W opinii Sądu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 7 stycznia 2003 r. nie naruszała prawa w rażącym stopniu, a zatem brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zaskarżone przez P. rozstrzygnięcie Starosty wydane w formie "zawiadomienia" dotknięte było wadami prawnymi, które nie mogły zostać usunięte w postępowaniu odwoławczym. W szczególności już tylko rażące naruszenie norm prawa procesowego przez organ I instancji /brak jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego/ musiało skutkować rozstrzygnięciem podjętym w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji w kontrolowanym postępowaniu brak było podstaw do wszczęcia i stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 7 stycznia 2003 r. tylko z uwagi na zawarte w jej uzasadnieniu zalecenia co do dalszego prowadzenia sprawy, a w szczególności poglądu o braku podstaw prawnych do dalszego ponoszenia przez P. opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Zgodnie z przepisem art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji może bowiem wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Jednocześnie jednak Sąd przypomniał, iż zgodnie z konsekwentnie prezentowaną w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadą organ odwoławczy nie może ingerować w czynności postępowania organu I instancji. Tym samym nie mogły stanowić wystarczającej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji zawarte w jej uzasadnieniu zalecenie nakazujące Staroście wydanie w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzji stwierdzających wygaśnięcie orzeczeń tego organu zezwalających na czasowe wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż ponownie rozpatrując sprawę Kolegium w oparciu o art. 105 § 1 w związku z art. 158 § 1 k.p.a. umorzy wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności swojej decyzji z dnia 7 stycznia 2003 r.
W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.-1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. i uchylił decyzję z dnia 30 czerwca 2004 r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia 24 maja 2004 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie:
- 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 12 ust. 1 oraz art. 20 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. jedn. Dz. U. 2004r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 i w zw. z art. 138 § 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego polegającego na niezastosowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przepisów art. 12 ust. 1 oraz art. 20 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, oraz w konsekwencji błędnej wykładni przesłanki rażącego naruszenia prawa poprzez przyjęcie, iż podstawę stwierdzenia nieważności decyzji podjętej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. stanowiło wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaleceń co do ponownego rozpatrzenia sprawy, w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie powoływał tej okoliczności jako podstawy stwierdzenia nieważności oraz
- 2) niewłaściwym zastosowaniu negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji poprzez przyjęcie, iż art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. w brzmieniu: "organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji" - nie mógł zostać zastosowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., a więc zastosowaniu negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, nieistniejącej w art. 156 i nast. k.p.a.
Wskazując na powyższe zarzuty organ administracji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania.
W motywach kasacji wskazano, że w zaskarżonej do Sądu decyzji Kolegium stwierdziło, iż wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa, polegająca na rażącym naruszeniu art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez przyjęcie, iż zatwierdzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów eliminuje obowiązek ponoszenia opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Tym samym zdaniem organu stanowisko Sądu, iż brak było podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w trybie nadzoru tylko z uwagi na zawarte w decyzji Kolegium z dnia 7 stycznia 2003r. zalecenia co do dalszego prowadzenia sprawy nie znajduje potwierdzenia w treści decyzji Kolegium.
Zdaniem autora kasacji, decyzja z dnia 7 stycznia 2003 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co wyczerpuje znamiona art. 156 § 1 pkt. 2 kpa., bowiem decyzja ta nie uwzględniła brzmienia art. 12 ust. 1 oraz art. 20 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. jedn. Dz. U. 2004r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) w związku z art. 3 ust. 1 pkt. 3 tej ustawy, co uczyniło zasadnym stwierdzenie nieważności tej decyzji. W szczególności Kolegium zauważyło, że P. Sp. z o. o. z siedzibą w K. wnosiło o wygaszenie opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej z uwagi na wydanie decyzji o gleboznawczej klasyfikacji gruntów, mocą której wyłączone grunty rolne sklasyfikowano jako grunty, które utraciły swój rolniczy charakter. Innymi słowy, przesłanką wygaszenia przedmiotowych opłat miałoby być - zdaniem strony - stwierdzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, które kwalifikowałoby grunty jako nierolnicze.
Konsekwencją powyższego powinno być - zdaniem strony - wygaszenie opłat z tytułu ich wyłączenia od dnia, w którym decyzja o gleboznawczej klasyfikacji stała się ostateczna. W decyzji podjętej w dniu 7 stycznia 2003r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podzieliło stanowisko strony. Stanowisko takie uznać jednakże należy za błędne. Grunty rolne podlegają bowiem ochronie prawnej przewidzianej w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przy czym jako zasadę traktować należy ich ochronę; jako wyjątek zaś - ich przeznaczanie na cele nierolnicze.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi niezastosowanie wymienionych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, których rażące naruszenie było podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia 7 stycznia 2003 r. Stwierdzić należy, iż Sąd w ogóle nie dokonał oceny zastosowania przez Kolegium w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru przepisów, o których mowa. Konsekwencją tegoż było dokonanie błędnej wykładni przesłanki rażącego naruszenia prawa poprzez przyjęcie, iż podstawę stwierdzenia nieważności decyzji kasacyjnej stanowiło wydanie zaleceń co do ponownego rozpatrzenia sprawy, w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie powoływał tej okoliczności jako podstawy stwierdzenia nieważności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 omawianej ustawy nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.
Odnoszac się do zarzutów skargi kasacyjnej we wskazanych wyżej granicach stwierdzić należy, iż chybiony jest zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 12 ust. 1 oraz art. 20 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegający zdaniem autora kasacji na niezastosowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów art. 12 ust. 1 oraz art. 20 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz w konsekwencji błędnej wykładni przesłanki rażącego naruszenia prawa poprzez przyjęcie, iż podstawę stwierdzenia nieważności decyzji podjętej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. stanowiło wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaleceń co do ponownego rozpatrzenia sprawy, w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie powoływał tej okoliczności jako podstawy stwierdzenia nieważności oraz na niewłaściwym zastosowaniu negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji poprzez przyjęcie, iż art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. nie mógł zostać zastosowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., a więc zastosowaniu negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, nieistniejącej w art. 156 i nast. k.p.a.
Stwierdzić należy, iż podstawę wydania decyzji kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji stanowił przepis art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., a decyzją badaną w postępowaniu nieważnościowym była decyzja wydana na mocy art. 138 § 2 k.p.a.
Istotnym jest to, iż wbrew odmiennym wywodom kasacji w decyzji z dnia 30 czerwca 2004 r. na stronie 3 uzasadnienia organ stwierdzając nieważność decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. stwierdził, iż ".....Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w decyzji z dnia 7 stycznia 2003 r. nie uwzględniło brzmienia art. 12 ust. 1 oraz art. 20 ustawy ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, co uczyniło zasadnym stwierdzenie nieważności tej decyzji."
Zważywszy na powyższe Sąd pierwszej instancji był w pełni upoważniony do przyjęcia, iż podstawę stwierdzenia nieważności decyzji badanej i przyjęte przez organ jako rażące naruszenie prawa, stanowiły zdaniem tegoż organu niewłaściwe wskazania co do dalszego toku postępowania zawarte w decyzji kasacyjnej.
Podzielić trzeba stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do braku podstaw do przyjęcia, iż wskazania zawarte w decyzji kasacyjnej z dnia 7 stycznia 2003 r. stanowią o rażącym naruszeniu prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie może też jak wywodzi to skarga kasacyjna stanowić o rażącym naruszeniu prawa decyzji kasacyjnej pomięcie przepisów przytoczonych dopiero w decyzji kontrolowanej.
Wyjaśnić należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. następuje między innymi w przypadku, gdy decyzja rażąco narusza prawo. Tak więc trzeba wskazać konkretny przepis prawa i to obowiązującego w dacie wydania decyzji kontrolowanej, który został rażąco naruszony. Naruszenie zaś prawa ma cechę rażącego jedynie wówczas, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające pogodzić się z wymaganiami praworządności i nie chodzi tu przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Tak więc nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować.
Tak rozumianego rażącego naruszenia prawa w przedmiotowej sprawie decyzji badanej tj. z dnia 7 stycznia 2003 r. i polegającego w ocenie kasacji na niezastosowaniu przepisów art. 12 ust. 1 oraz art. 20 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie można postawić, mimo niewątpliwych wad tej decyzji, które jednak nie mają cech o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Z przytoczonych wyżej względów wobec braku uzasadnionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.