Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 16 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Po 779/17 oddalił skargę Gminy L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z 8 czerwca 2017 r. którym to stwierdzono nieważność uchwały nr... Rady Miejskiej w L. z 27 kwietnia 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla farmy wiatrowej C.... oraz terenu górniczego kopalni kruszywa naturalnego w gminie L. Sąd I instancji stwierdził, że w odniesieniu do ww. planu miejscowego zachodziła podstawa do stwierdzenia jego nieważności, zwłaszcza ze względu na nieuzyskanie w toku procedury planistycznej zgody, o której mowa w art. 17 pkt 6 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.; dalej upzp) oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U z 2017 r. poz. 1161 ze zm.; dalej uogrl).
Gmina L. wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej Ppsa) w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 - ze zm.; dalej usg) w zw. z art. 28 ust. 1 upzp, poprzez oddalenie skargi Gminy L., pomimo że organ nadzoru stwierdził nieważność przedmiotowego planu miejscowego bez podstawy prawnej, zawartej w art. 28 ust. 1 upzp, albowiem plan miejscowy nie został sporządzony z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego ani też nie zawiera istotnych naruszeń trybu jego sporządzania;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 Ppsa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak uzasadnienia występowania podstaw stwierdzenia nieważności planu miejscowego przez Wojewodę W., w zakresie istotności zarówno naruszeń sporządzenia planu miejscowego, jaki i trybu jego sporządzenia;
- 3) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 15 ust. 2 i 3 upzp poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w planie miejscowym wymagane jest precyzyjne wskazanie, gdzie wieża elektrowni wiatrowych miałaby się znaleźć (dokładnego usytuowania elektrowni wiatrowych), podczas gdy ww. przepis oraz żaden inny tej ustawy nie nakłada takiego obowiązku. Wymóg precyzyjnego określenia usytuowania elektrowni wiatrowych przekracza zakres władztwa planistycznego gminy, a ponadto w sposób niedopuszczalny ingeruje w kompetencje właściwych organów władzy publicznej, od których decyzji zależy dokładne umiejscowienie tych obiektów w trakcie procedury uzyskiwania pozwolenia na budowę;
- 4) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 17 pkt 6 lit c upzp w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 uogrl, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na uznaniu, że w sprawie nie uzyskano wymaganej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, podczas gdy taka zgoda została wydana, a także poprzez uznanie, że plan miejscowy narusza te przepisy;
- 5) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 7 ust. 2 pkt 1 uogrl w zw. z art. 17 pkt 6 lit. c upzp w zw. z § 27 ust. 2 pkt 1-3 planu miejscowego, poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że koniecznym było uzyskanie zgody Ministra na zmianę przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem 1R-10 R na cele nierolnicze, podczas gdy z prawidłowej wykładni ww. ustalenia planu miejscowego wynika, że dopuszczona w nim infrastruktura techniczna nie powoduje zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, a tym samym zgodnie z prawidłową wykładnią ww. przepisów nie było konieczności uzyskania zgody na zmianę tych gruntów na cele nierolnicze, albowiem teren ten nadal w całości będzie wykorzystywany rolniczo;
- 6) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 15 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 ust. 1 upzp w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519 ze zm.), poprzez błędną ich wykładnię polegającą na ustaleniu, że nie zawierają one podstawy do wprowadzenia w planie miejscowym ustaleń, które zawarto w § 13 ust. 1 i 2, § 15 i § 18 planu miejscowego, podczas gdy z prawidłowej wykładni ww. przepisów wynika, że ustalenia te stanowią obligatoryjne zapisy, jakich dokonuje się w planach miejscowych, a w konsekwencji doszło do niewłaściwego zastosowania powyżej wskazanych przepisów;
- 7) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1587; dalej Rozporządzenie) oraz naruszenie art. 4 ust. 1 upzp, poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustalenie planu miejscowego zawarte w § 37 ust. 3 i 4, wykracza poza zakres celów planu miejscowego, jakim są ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy, a także że brak podstaw do wprowadzenia regulacji zawartej w ww. zapisie planu miejscowego;
- 8) naruszenie prawa materialnego, to jest § 49 planu miejscowego w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 4 ust. 1 upzp, poprzez błędną ich wykładnię polegającą na ustaleniu, ze § 49 planu miejscowego został wprowadzony bez podstawy prawnej, podczas gdy z prawidłowej wykładni ww. przepisów wynika, że stanowi on obligatoryjne ustalenie jakie dokonuje się w planach miejscowych, oraz że ustalenie planu miejscowego zawarte w § 49, wykracza poza zakres celów planu miejscowego;
- 9) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 15 ust. 2 pkt 8 upzp i § 4 pkt 8 Rozporządzenia, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na ustaleniu, że w przedmiotowym planie miejscowym obowiązkowym było ustalenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, podczas gdy nie zachodziły podstawy do ich wprowadzenia, albowiem w studium uwarunkowań nie określono obszarów do objęcia ich procedurą scalania i podziału nieruchomości (art. 10 ust. 2 pkt 8 upzp);
- 10) naruszenie prawa materialnego, to jest § 46 planu miejscowego w zw. z art. 92 ust. 1 zw. z art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121; dalej ugn), poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że ustalenie zawarte w § 46 planu miejscowego, wprowadza "reguły nieznane przepisom art. 92 i nast. ugn, podczas gdy ww. ustalanie wypełnia przesłanki określone w art. 92 i nast. ugn, co doprowadziło do błędnego zastosowania § 4 pkt 8 Rozporządzenia;
- 11) naruszenie prawa materialnego, to jest § 27 ust. 2 pkt 1, 2 i 3, § 22 i § 20 ust. 1 planu miejscowego poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że ustalenia te są nieprecyzyjne i niejednoznaczne, podczas gdy z prawidłowej wykładni tych przepisów wynika, że są one precyzyjne i nie budzi wątpliwości zakres dokonanych w nich ustaleń;
- 12) naruszenie prawa materialnego, to jest § 36 ust. 4 i § 37 ust. 2 planu miejscowego w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp, poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na błędnym ustaleniu, że § 36 ust. 4 i § 37 ust. 2 planu miejscowego, spowodują zmianę przeznaczenia terenu.
W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie w całości ww. rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody W. ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa jest bezzasadny. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że odpowiada ono wymaganiom stawianym w tym przepisie, tj. zawarto w nim obszerne przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz niezwykle szczegółowe jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku umożliwia tym samym ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżony wyrok. To, że skarżący nie zgadza się z przedstawionymi przez Sąd I instancji stanowiskiem, co do podstaw stwierdzenia nieważności planu nie może być kwestionowane w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Jedynym uchybieniem uzasadnienia zaskarżonego wyroku jest, pomimo obszernych dywagacji teoretycznych, brak wypowiedzenia się przez Sąd I instancji co do tego czy część uchybień wytkniętych w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody wypełnia przesłankę, o której mowa w art. 28 upzp. Niemniej jednak w okolicznościach niniejszej sprawy kwestia ta nie miała żadnego wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia.
Ponadto należy podzielić stanowisko Wojewody W. przedstawione w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że całkowicie błędne, a przez to wymykające się spod kontroli instancyjnej są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia § 27 ust. 2 pkt 1-3, § 49, § 46, § 22, § 20 ust. 1, § 36 ust. 4 czy § 37 ust. 2 planu miejscowego. Skuteczny zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 Ppsa nie może opierać się na dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej wykładni zapisów planu miejscowego, będącego przedmiotem tego postępowania sądowego. Innymi słowy sąd administracyjny nie może badać legalności planu miejscowego co do zgodności z nim samym, byłoby to zaprzeczeniem istoty kontroli sądowoadministracyjnej.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 i 3 upzp, stwierdzić należy, że całkowitym nieporozumieniem jest zarzucanie Sądowi I instancji jego błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że w planie miejscowym wymagane jest precyzyjne wskazanie, gdzie wieża elektrowni wiatrowych miałaby się znaleźć. W zaskarżonym wyroku wskazano jedynie, że jeżeli w planie miejscowym rada gminy zamierza przeznaczyć określony obszar ogólnie pod energetykę wiatrową, bez wskazania konkretnej lokalizacji wież (takimi obszarami są tereny SW w planie rozważanym w niniejszej sprawie), to niezbędne jest uzyskanie zgody Ministra na przeznaczenie całego tego obszaru na cele nierolnicze (dotyczy to gruntów rolnych klas I-III). Brak wskazania lokalizacji poszczególnych siłowni oznacza bowiem, że mogą być one przez inwestorów lokalizowane na całym tym obszarze. Natomiast Sąd I instancji wskazał wyłącznie na potencjalną możliwość punktowego określenia w planie, nie wskazując absolutnie, że brak takiego wskazania stanowi naruszenie prawa.
W przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie mają natomiast zarzuty naruszenia prawa materialnego nr 4 i 5 dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 17 pkt 6 lit c upzp w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 uogrl, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 uogrl w zw. z art. 17 pkt 6 lit. c upzp oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 uogrl, ponieważ wyłącznie uchybienie tym przepisom zostało jednoznacznie wskazane w wyroku Sądu I instancji jako stanowiące na podstawie art. 28 upzp podstawę do stwierdzenia nieważności planu.
W tej materii Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, że zakwestionowany przez Wojewodę W. plan miejscowy ustala przeznaczenia nierolnicze szerzej, niż wynika to z decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 3 października 2014 roku (...). Nie ulega jakimkolwiek wątpliwościom, że linie rozgraniczające teren oznaczony symbolem "SW-3" obejmują część działek o nr ewid.... i... - stanowiące grunty rolne klasy lllb, zaś ww. decyzją uzyskano zgodę jedynie dla fragmentu działki nr ewid.... Naruszenie art. 17 pkt 6 lit c upzp jest w tym zakresie oczywiste i dyskwalifikuje plan miejscowy.
Zasadnie także Sąd I instancji uznał, że zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze wymagało dopuszczenie w § 27 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 planu miejscowego realizacji na terenach rolnych, oznaczonych symbolami,,1 R-1 DR" infrastruktury technicznej związanej z eksploatacją siłowni wiatrowych oraz innych urządzeń, sieci i obiektów infrastruktury technicznej związanych z prawidłowym funkcjonowaniem siłowni wiatrowych, a także masztów pomiarowych do potrzeb badania warunków atmosferycznych. Zapisy te umożliwiają bowiem lokalizację obiektów niezwiązanych z celami rolnymi na terenach, na których występują m. in. grunty rolne klasy III, a w stosunku do których nie uzyskano wymaganej przepisami prawa zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Pod siłownie wiatrowe i place montażowe nie przeznaczono więc odrębnie położonych obszarów wskazując, że może na nich powstać elektrownia wiatrowa a przeznaczono na ten cel cały teren oznaczonym symbolem "SW-3".
Przy tym należy zaznaczyć, że o tym czy konieczna jest zgoda na przeznaczenie gruntów rolnych (leśnych) na cele nierolnicze (nieleśne) - o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 uogrl decyduje nie powierzchnia gruntów rolnych (leśnych) zajęta ostatecznie pod zrealizowaną inwestycję, lecz powierzchnia gruntów rolnych (leśnych) przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na realizację tego celu nierolniczego (nieleśnego). W tej sytuacji brak zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze jest istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego, powodującym nieważność uchwały. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że jest to naruszenie trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i już z tego powodu zaistniała podstawa do stwierdzenia nieważności planu, a zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie są niezasadne.
Tym samym również zarzut nr 1 dotyczący naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 91 ust. 1 usg w zw. z art. 28 ust. 1 upzp nie zasługuje na uwzględnienie.
W tym kontekście pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące w szczególności ujęcia celu publicznego, zasad scalenia i podziału nieruchomości nie mają jakiegokolwiek znaczenia w sprawie, ponieważ nie mają wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skoro bowiem dopuszczono się istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 upzp, to materialna zawartość tego planu i jego ocena jest bezprzedmiotowa.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną.
Wobec tego, że skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.