Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 15 października 2014 r., sygn. akt II OSK 838/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 grudnia 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 604/12, w sprawie ze skarg A sp.j. w Z. (dalej jako: spółka A) oraz M. C., A. N. [...] s.c. w G. (dalej jako: spółka [...]) na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] czerwca 2012 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania – uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że Graniczny Lekarz Weterynarii w G. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej jako: k.p.a., art. 34 ust. 2 pkt 1, art. 10 ust. 3 pkt 1 lit. b i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2003 r. o weterynaryjnej kontroli granicznej (Dz. U. z 2003 r. nr 165, poz. 1590, z późn. zm.) – dalej jako: ustawa o weterynaryjnej kontroli granicznej, nakazał [...] A. N., M. C. s.c. odesłanie przesyłki poza terytorium Unii Europejskiej w nieprzekraczalnym terminie do dnia 8 czerwca 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że spółka [...] dokonała zgłoszenia przesyłki pochodzącej z Nikaragui umieszczonej w kontenerze zawierającym skóry bydlęce solone. Podczas kontroli granicznej dokumentów towarzyszących przedmiotowej przesyłce stwierdzono nieprawidłowości.

Kolejna kopia dokumentu prezentowanego jako świadectwo zdrowia, z pierwotną datą wystawienia i tym samym numerem lecz bez adnotacji, że jest to dokument wystawiony w miejsce pierwotnego, budziła uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości sposobu wystawienia oraz związanych z tym okoliczności. Ujawnione podczas kontroli uchybienia, zarówno w sposobie wystawienia świadectwa zdrowia, jak również w sposobie wystawienia świadectwa zamiennego, nie pozwalały w ocenie organu na przyjęcie, że nie zachodzą w tym względzie nieprawidłowości. Wobec powyższego organ orzekł o odesłaniu przesyłki oraz pouczył, że w wypadku braku wskazania przez osobę odpowiedzialną za przesyłkę miejsca do jakiego winna zostać odesłana przesyłka, zostanie wydana decyzja o jej zniszczeniu.

Odwołanie od powyższej decyzji zostało złożone przez A sp. j. z siedzibą w Z. Odwołująca spółka podniosła, że zgłoszenia przedmiotowej przesyłki dokonała spółka [...] działając z upoważnienia spółki A. Zdaniem odwołującej przedstawianie kolejnych (poprawianych) świadectw z niezmienioną datą i znakiem jest jedynie drobnym uchybieniem, omyłką i w żadnym razie nie było działaniem mającym na celu wprowadzenie w błąd służb granicznych w Polsce.

Główny Lekarz Weterynarii decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z przepisów ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej wynika, że stroną postępowania w przedmiocie weterynaryjnej kontroli granicznej, a tym samym adresatem podjętych decyzji administracyjnych, jest osoba odpowiedzialna za przesyłkę. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 13 ww. ustawy osobą odpowiedzialną za przesyłkę jest osoba fizyczna, osoba prawna albo inna jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, która zgodnie z przepisami prawa celnego odpowiada za przesyłkę, we wszystkich przypadkach przewidzianych w tych przepisach, a także przedstawiciel takich osób w rozumieniu przepisów prawa celnego, jeżeli nałożono na niego taką odpowiedzialność, w zakresie czynności kontrolnych przewidzianych ustawą.

Dalej wyjaśnił, że stosownie do przepisów rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/92 z dnia 12 października 1992 r. ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Celny (Dz. Urz. UE L 302 z 19.10.1992, str. 1 - 5, z późn. zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 2, t. 4, str. 307, dalej jako: rozporządzenie Rady nr 2913/92) osobą odpowiedzialną za przesyłkę jest osoba, która dokonuje zgłoszenia celnego we własnym imieniu albo osoba, w której imieniu dokonywane jest zgłoszenie celne. Zarówno przepisy ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej, jak również Wspólnotowy Kodeks Celny dopuszczają możliwość, aby zgłaszający przesyłkę działał przez swojego przedstawiciela (art. 5 rozporządzenia Rady nr 2913/92), przy czym przepisy te przewidują przedstawicielstwo bezpośrednie i pośrednie.

W ocenie organu odwoławczego ani akta sprawy przekazane przez organ pierwszej instancji, ani zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdzają, że spółka [...] działała z upoważnienia odwołującej się. Z analizy akt sprawy nie wynika, żeby spółka [...] zgłosiła fakt, że działa na rzecz spółki A. Dlatego też organ drugiej instancji zwrócił się do odwołującej o przesłanie oryginału pełnomocnictwa udzielonego spółce [...] oraz oryginału dokumentu potwierdzającego jego cofnięcie, jednakże odwołująca nie przedstawiła przedmiotowych dokumentów. Jedynie w piśmie z dnia 24 maja 2012 r. pełnomocnik spółki A podniósł, że "brak w aktach sprawy takiego pełnomocnictwa świadczy jak najgorzej o staranności i kompetencji Granicznego Lekarza Weterynarii w G.". Zdaniem organu odwoławczego nie można zgodzić się z takim stwierdzeniem, gdyż organy inspekcji weterynaryjnej mogą (ale nie muszą) żądać przedstawienia dowodów potwierdzających prawo do występowania w charakterze przedstawiciela.

To obowiązkiem przedstawiciela jest zgłoszenie faktu wykonywania działalności na rzecz osoby reprezentowanej. W sytuacji, gdy do takiego zgłoszenia nie dojdzie, zgłaszający jest traktowany jako osoba działająca we własnym imieniu i na własną rzecz.

W świetle wyżej przytoczonych przepisów i okoliczności sprawy organ II instancji stwierdził, że spółka A nie jest osobą odpowiedzialną za przesyłkę, a tym samym stroną postępowania. W związku z tym uznał, że spółka A nie jest uprawniona do złożenia odwołania w niniejszej sprawie, co z kolei stanowiło podstawę do umorzenia postępowania odwoławczego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zostały wniesione zarówno przez spółkę A, jak i spółkę [...].

Spółka A zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. – naruszenie art. 5 ust. 4 rozporządzenia Rady nr 2913/92 poprzez błędne zastosowanie tego przepisu;
2. – naruszenie art. 28 w zw. z art. 127 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik toczącego się postępowania poprzez pominięcie jej jako strony postępowania;
3. – naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. mające istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie poprzez niepodjęcie działań do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu właścicieli przesyłki, co w konsekwencji doprowadziło do utraty zaufania obywateli do organów Państwa.

Mając na względzie wskazane zarzuty wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Natomiast spółka [...] w swojej skardze zarzuciła obrazę przepisów:

1. I. prawa materialnego:
2. 1) art. 2 ust. 1 pkt 13 ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej poprzez uznanie, że jej wspólnicy są podmiotami odpowiedzialnymi za przesyłkę, a nie działającymi jako przedstawiciel spółki A;
3. 2) art. 4 pkt 18 rozporządzenia Rady nr 2913/92 poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że wspólnicy spółki [...] dokonywali zgłoszenia celnego we własnym imieniu, a nie w imieniu spółki A;
4. 3) art. 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady nr 2913/92 poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że wspólnicy spółki [...] nie działali jako przedstawiciel bezpośredni spółki A;
5. 4) art. 5 ust. 4 rozporządzenia Rady nr 2913/92 poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że wspólnicy spółki [...] nie zgłosili faktu wykonywania działalności na rzecz spółki A;
6. II. prawa procesowego:
7. 1) art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że spółka A nie jest stroną postępowania;
8. 2) art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zaadresowanie zaskarżonej decyzji;
9. 3) art. 33 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu, że skarżący działali jedynie jako pełnomocnicy spółki A. W oparciu o przedstawione zarzuty, wspólnicy spółki [...] wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji lub uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Głównemu Lekarzowi Weterynarii do ponownego rozpoznania w celu wydania decyzji adresowanej do właściwego podmiotu oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem Sądu wydanym na rozprawie w dniu 27 grudnia 2012 r. obie sprawy zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Uzasadniając wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skargi zasługują na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Podkreślił, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy zasadne było umorzenie przez organ postępowania odwoławczego w związku z tym, że spółka A nie jest stroną tego postępowania, a tym samym nie jest uprawniona do złożenia odwołania.

Sąd za zasadne uznał zarzuty zawarte w obydwu skargach, a dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie przez organ odwoławczy, że spółka A nie jest stroną postępowania. Sąd uznał, że niewątpliwie spółka A ma interes prawny w toczącym się postępowaniu – jest przecież właścicielem przesyłki dostarczonej statkiem z Nikaragui, zawierającej skóry surowe bydlęce mokrosolone, której to odesłanie poza terytorium Unii Europejskiej nakazał organ pierwszej instancji. Potwierdza to zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności Wspólnotowe Świadectwo Weterynaryjne dla wwozu i przewozu (CVED), z którego wynika, że zarówno importerem, jak i odbiorcą przedmiotowej przesyłki jest spółka A, a nie spółka [...], którą to właśnie organ uważa za stronę postępowania.

Sąd I instancji przyznał rację organowi, że zarówno przepisy ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej, jak również Wspólnotowy Kodeks Celny dopuszczają możliwość, aby zgłaszający przesyłkę działał przez swojego przedstawiciela. Z art. 4 pkt 18 rozporządzenia Rady nr 2913/92 ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Celny wynika, że "zgłaszający" oznacza osobę, która dokonuje zgłoszenia celnego we własnym imieniu, albo osobę, w której imieniu dokonywane jest zgłoszenie celne. Jak zaś wynika z upoważnień załączonych do skargi wspólników spółki [...], spółka ta jako agencja celna była jedynie upoważniona do działania w formie przedstawicielstwa bezpośredniego w imieniu skarżącej spółki A. Przedstawicielstwo agencji celnej jest zaś przedstawicielstwem bezpośrednim, tzn. przedstawiciel taki działa na rzecz i w imieniu innej osoby. Tak więc spółka A udzieliła ww. agencji upoważnienia do dokonania czynności z zakresu kontroli celnej.

Sąd wskazał, że przedmiotowe upoważnienia zostały wystawione w dniu 5 marca 2012 r., a więc przed zgłoszeniem przesyłki w dniu 13 marca 2012 r. Fakt, że upoważnienia te nie znajdują się w aktach administracyjnych sprawy przekazanych przez organ, zdaniem Sądu nie może jednak automatycznie oznaczać, że spółka [...], dokonując zgłoszenia przesyłki, działała we własnym imieniu i na własną rzecz. Ta bowiem kwestia, zwłaszcza w świetle zarzutów zawartych w skardze wspólników spółki [...] dotyczących tego, że organ mimo załączenia upoważnienia do akt uznał je za zbędne, winna wymagać szczegółowego wyjaśnienia w przeprowadzonym przez organ postępowaniu.

W ocenie Sądu z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynikało, że zgłaszający przesyłkę i jej odbiorca czy też importer to nie ta sama osoba. Organ nie podjął jednak żadnych czynności w celu wyjaśnienia czy zgłaszający przesyłkę działa we własnym imieniu, czy też w imieniu innej osoby, czym uchybił art. 7 i art. 77 k.p.a.

Za istotne Sąd I instancji uznał, że spółka A pismem z dnia 23 kwietnia 2012 r. cofnęła ww. agencji celnej pełnomocnictwo i zdecydowała o wniesieniu odwołania we własnym imieniu. Sąd podzielił więc stanowisko skarżących, że jest to jednoznaczne ze wskazaniem siebie jako zainteresowanego przebiegiem oraz wynikiem postępowania. Uznał też, że odwołanie pełnomocnictwa nastąpić może w formie dowolnej – nawet w sposób dorozumiany.

Sąd przyjął zatem, że odwołanie przez spółkę A pełnomocnictwa udzielonego wspólnikom spółki [...] było organowi II instancji znane z urzędu, bowiem w dniu 16 maja 2012 r. (przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie) do tego organu wpłynęło drogą elektroniczną pismo informujące o cofnięciu pełnomocnictwa. Nadto, już samo wniesienie odwołania przez spółkę A oznaczało, że podmiot ten postanowił działać dalej w swoim imieniu, bez udziału pełnomocnika. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, organ II instancji powinien więc zauważyć fakt wypowiedzenia pełnomocnictwa dla ww. agencji celnej i uznać za stronę postępowania spółkę A. Skoro zaś organ pomimo tego wydał jednak decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, uznając je za bezprzedmiotowe – z uwagi na złożenie odwołania przez podmiot nie będący stroną – to niewątpliwie uchybił przepisowi art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a.

Sąd zwrócił uwagę, że ze znajdującego się w aktach sprawy Wspólnotowego Świadectwa Weterynaryjnego dla wwozu i przewozu (CVED) wynika wprawdzie, że spółka [...] jest osobą odpowiedzialną za ładunek. Zdaniem Sądu organ błędnie jednak z tego powodu wywodzi, że to właśnie ten podmiot ma uprawnienia strony w niniejszym postępowaniu. Zauważył, że spółka [...] jest wprawdzie osobą odpowiedzialną za ładunek, jednakże ma to miejsce jedynie w ograniczonym zakresie, wskazanym w upoważnieniu udzielonym przez spółkę A. Nadto spółka [...] nie była dysponentem przesyłki, a zatem nie była również podmiotem legitymowanym ani uprawnionym do wykonania decyzji organu pierwszej instancji nakazującej jej odesłanie poza terytorium Unii Europejskiej.

Sąd wskazał zatem, że w ponownym postępowaniu organ winien uznać skarżącą spółkę A za stronę i rozpoznać merytorycznie jej odwołanie złożone w sprawie dotyczącej odesłania przesyłki poza granice Unii Europejskiej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Lekarz Weterynarii. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił Sądowi I instancji:

1. 1) naruszenie prawa materialnego:
2. a) przez niezastosowanie art. 5 ust. 4 rozporządzenia Rady Nr 2913/92, co skutkowało uznaniem przez Sąd I instancji, że [...] A. N. M. C. s.c., zgłaszając przesyłkę do weterynaryjnej kontroli granicznej, działała w charakterze przedstawiciela bezpośredniego A sp. j.;
3. b) przez błędną wykładnię art. 28 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 pkt 13 ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej oraz w związku z art. 5 ust. 4 rozporządzenia Rady Nr 2913/92, polegającą na nieuwzględnieniu przy ocenie, kto jest stroną postępowania w zakresie weterynaryjnej kontroli granicznej, konieczności zgłoszenia przez przedstawiciela faktu wykonywania działalności w imieniu i na rzecz innej osoby;
4. 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ wynik sprawy:
5. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że Główny Lekarz Weterynarii naruszył art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a., wydając decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze z uwagi na złożenie odwołania przez podmiot niemający przymiotu strony postępowania;
6. b) art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i 77 k.p.a., polegające na niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej i tym samym uznanie, że Główny Lekarz Weterynarii nie podjął żadnych czynności w celu wyjaśnienia czy zgłaszający przesyłkę działał we własnym imieniu, czy też w imieniu innego podmiotu.

Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od stron przeciwnych na rzecz Głównego Lekarza Weterynarii kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.

W ocenie organu Sąd I Instancji błędnie uznał, że spółka [...], zgłaszając do weterynaryjnej kontroli granicznej przesyłkę skór surowych bydlęcych mokrosolonych, działała w charakterze przedstawiciela bezpośredniego spółki A. W ocenie Głównego Lekarza Weterynarii błędne określenie przez Sąd I instancji, w jakim charakterze działała spółka [...], wynika z niezastosowania przez Sąd I instancji art. 5 ust. 4 rozporządzenia Rady Nr 2913/92. W przedmiotowym postępowaniu spółka [...] przedstawiła przesyłkę do weterynaryjnej kontroli granicznej, nie zgłaszając organowi, że wykonuje działalność rzecz i w imieniu spółki A. Potwierdza to fragment pisma Granicznego Lekarza Weterynarii z dnia 2 maja 2012 r. "(...) zgłoszenia przesyłki dokonał M. C. działający w imieniu Agencji Celnej [...] A. N., M. C. s.c. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie nie wynika by na etapie postępowania przed Granicznym Lekarzem Weterynarii w G. spółka ta działała, jako pełnomocnik innego podmiotu.".

W ocenie organu oznacza to, że spółka [...] nie złożyła upoważnienia, nie zgłosiła nawet faktu występowania w charakterze przedstawiciela spółki A, co skutkowało słusznym i zgodnym z prawem uznaniem przez organ, że działa ona we własnym imieniu i na własną rzecz.

W związku z niezastosowaniem art. 5 ust. 4 rozporządzenia Rady Nr 2913/9,2 w ocenie organu, Sąd I instancji dokonał również błędnej wykładni art. 28 k.p.a. Sąd stwierdzając, że spółka A ma interes prawny w toczącym się postępowaniu z uwagi na fakt, iż jest właścicielem przesyłki dostarczonej statkiem z Nikaragui, nie podał żadnego przepisu prawa, który wskazywałby na interes prawny spółki A i jednocześnie uzasadniałby przypisanie temu podmiotowi przymiotu strony. Zdaniem organu Sąd I instancji bezzasadnie wywodzi interes prawny strony jedynie z faktu, kto jest właścicielem (dysponentem) przesyłki. Przepisy prawa weterynaryjnego wskazują, że stroną jest osobą odpowiedzialną za przesyłkę, którą nie musi być właściciel przesyłki. To osoba odpowiedzialna za przesyłkę ma interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa procesowego organ podniósł, iż zaskarżonej decyzji obszernie wyjaśniono, na jakich podstawach spółce A odmówiono przymiotu strony postępowania. Z racji tego, że ten właśnie podmiot jako podmiot nieuprawniony złożył odwołanie od decyzji Granicznego Lekarza Weterynarii w G., w ocenie organu jedyną słuszną i zgodną z obowiązującymi przepisami prawa decyzją mogło być umorzenie postępowania odwoławczego. Stąd też Sąd I instancji, uchylając zgodną z prawem decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] czerwca 2012 r., dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Ponadto zarzucono, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., ponieważ dokonał niewłaściwej kontroli działalności Głównego Lekarza Weterynarii. Sąd wskazał, że "organ nie podjął jednak żadnych czynności w celu wyjaśnienia czy zgłaszający przesyłkę działa we własnym imieniu, czy też w imieniu innej osoby, czym uchybił art. 7 i art. 77 k.p.a.". Organ wyjaśnił, że w związku z wpłynięciem do Głównego Inspektoratu Weterynarii w dniu 17 maja 2012 r. pisma spółki A, w którym wskazano, że spółka ta "cofnęła pełnomocnictwo [...] s.c. do reprezentowania przed Granicznym Lekarzem Weterynarii", Główny Lekarz Weterynarii pismem z dnia 18 maja 2012 r. wezwał spółkę A do złożenia wyjaśnień, jakiego postępowania dotyczyło przedmiotowe pełnomocnictwo oraz do przesłania oryginału tego pełnomocnictwa. Mimo odebrania wskazanego pisma w dniu 24 maja 2012 r. spółka A w żadnym z kolejnych pism, kierowanych do Głównego Lekarza Weterynarii nie ustosunkowała się do powyższego wezwania.

Wskazano ponadto, że spółka A pismem z dnia 15 maja 2012 r. była informowana o możliwości zapoznania się z aktami postępowania, o prawie do uzyskania wyjaśnień w sprawie, składania wniosków i zastrzeżeń, sporządzania z akt sprawy notatek i odpisów, jak również wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Pełnomocnik tej spółki w dniu 23 maja 2012 r. skorzystał z powyższego prawa. Również wspólnicy spółki [...] pismami z dnia 28 maja 2012 r. zostali poinformowani o przysługujących im prawach. W odpowiedzi na wskazane pisma w dniu 29 maja 2012 r. do Głównego Inspektoratu Weterynarii wpłynął faks pisma, w którym to A. N. (wspólnik spółki [...]) wskazał, że: "nie będziemy korzystali z tego przywileju".

Organ podniósł również, że spółka [...] w toku postępowania przed organem I instancji nie kwestionowała faktu uznania ją za stronę i skierowania do niej decyzji Granicznego Lekarza Weterynarii w G. Mimo przysługującego jej prawa nie wniosła odwołania od przedmiotowej decyzji. Również w toku postępowania odwoławczego nie podnosiła, że nie jest stroną postępowania.

Pominięcie przez Sąd I instancji faktu, że w ramach postępowania wyjaśniającego Główny Lekarz Weterynarii podjął szereg czynności, celem wyjaśnienia, kto jest stroną toczącego się postępowania, stanowi kolejną wadliwość zaskarżonego orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postawione w niej zarzuty, a dotyczące naruszenia norm prawa materialnego i procesowego, nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Przypomnieć należy, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. znak: [...] Główny Lekarz Weterynarii, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem spółki A od decyzji Granicznego Lekarza Weterynarii w G. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...]. Kwestią sporną w niniejszej sprawie było zatem ustalenie, czy wnosząca odwołanie spółka A ma interes prawny w toczącym się postępowaniu.

Podstawowymi zarzutami skargi kasacyjnej, które wymagały rozpoznania w pierwszej kolejności, są zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, przede wszystkim art. 5 ust. 4 Rozporządzenia Rady nr 2913/92. Od oceny tych zarzutów przez Naczelny Sąd Administracyjny zależy bowiem w zasadzie ocena pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, a dotyczących naruszenia norm prawa procesowego.

Nie budzi wątpliwości, iż osoba dokonująca zgłoszenia celnego może działać osobiście lub też przez swojego przedstawiciela. Możliwość taką przewidują zarówno przepisy rozporządzenia Rady nr 2913/92 ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Celny, jak i przepisy ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej. Jak stanowi art. 5 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 2913/92 przedstawicielstwo może być: bezpośrednie – w tym przypadku przedstawiciel działa w imieniu i na rzecz innej osoby, lub pośrednie – w tym przypadku przedstawiciel działa we własnym imieniu, lecz na rzecz innej osoby.

Dalej, zgodnie z art. 5 ust. 4 przedstawiciel musi zgłosić fakt wykonywania działalności na rzecz osoby reprezentowanej, sprecyzować, czy jest to przedstawicielstwo pośrednie czy bezpośrednie, oraz być umocowany do reprezentowania. Stosownie do ust. 5 tego artykułu osoba, która nie zadeklaruje faktu wykonywania działalności w imieniu lub na rzecz innej osoby, lub taka, która zadeklaruje, że działa w imieniu lub na rzecz innej osoby, nie będąc umocowana do reprezentowania, jest traktowana jako działająca we własnym imieniu i na własną rzecz. Z kolei art. 2 ust. 1 pkt 13 ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej wskazuje, że o osobą odpowiedzialna za przesyłkę jest osoba fizyczna, osoba prawna albo inna jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, która zgodnie z przepisami prawa celnego odpowiada za przesyłkę, we wszystkich przypadkach przewidzianych w tych przepisach, a także przedstawiciel takich osób w rozumieniu przepisów prawa celnego, jeżeli nałożono na niego taką odpowiedzialność, w zakresie czynności kontrolnych przewidzianych niniejszą ustawą.

Organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, odnośnie zarzutu niezastosowania art. 5 ust. 4 rozporządzenia Rady nr 2319/92 podniósł, iż niedopełnienie przez przedstawiciela takich obowiązków jak: zgłoszenie faktu wykonywania działalności na rzecz osoby reprezentowanej, sprecyzowanie charakteru przedstawicielstwa oraz bycie podmiotem umocowanym do działania, skutkuje uznaniem, że działa on we własnym imieniu i na własną rzecz. W konsekwencji osoba, która nie zadeklaruje faktu wykonywania działalności w imieniu lub na rzecz innej osoby, lub taka, która zadeklaruje, że działa w imieniu lub na rzecz innej osoby, nie będąc umocowana do reprezentowania, jest traktowana jako działająca we własnym imieniu i na własną rzecz.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela powyższe stanowisko, aczkolwiek wymaga ono uzupełniania o stwierdzenie, iż ustalenie, czy podmiot działa w charakterze przedstawiciela i jeśli tak – to jakiego, nie może podlegać dowolnej ocenie organów celnych i ograniczać się jedynie do biernego oczekiwania organu na wypełnienie przez przedstawiciela obowiązków nałożonych przywołanym wcześniej art. 5 ust. 4 i być oderwane od zbadania całokształtu okoliczności sprawy.

W rozpoznawanej sprawie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż nieuzasadniony był brak wątpliwości organu co do występowania spółki [...] na rzecz i we własnym imieniu. W szczególności wskazać należy, że z przedłożonego Wspólnotowego Świadectwa Weterynaryjnego dla wwozu i przewozu (CVED) wynika, że zarówno importerem, jak i odbiorcą przedmiotowej przesyłki jest spółka A, a nie spółka [...], którą to właśnie organ uznał za stronę postępowania. Trafnie Sąd I instancji przyjął na tej podstawie, że spółka [...] jest istotnie osobą odpowiedzialną za ładunek, jednakże w ograniczonym zakresie, zakreślonym w upoważnieniu udzielonym przez spółkę A, tj. dysponenta przesyłki. W przypadku, jeśli rzeczywiście spółka [...] nie dopełniła obowiązków z art. 5 ust. 4 rozporządzenia Rady nr 2913/92 (co w rozpoznawanej sprawie nie zostało jednak dostatecznie wyjaśnione – o czym dalej), to nawet pomimo tego nie można było przyjąć automatycznie na tej tylko podstawie, że występuje ona we własnym imieniu i na własną rzecz, pomijając jednocześnie okoliczność wynikającą z zabranego w sprawie materiału dowodowego, iż to spółka A była dysponentem przesyłki.

Dodatkowo przeciwko przyjęciu skutku z art. 5 ust. 4 rozporządzenia Rady nr 2913/92 przemawia fakt, spółka A pismem z dnia 23 kwietnia 2012 r. cofnęła pełnomocnictwo udzielone spółce [...] i wniosła odwołanie we własnym imieniu. Fakt cofnięcia pełnomocnictwa był znany organowi odwoławczemu jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji (w dniu 16 maja 2012 r. wpłynęło do organu drogą elektroniczną pismo informujące o cofnięciu pełnomocnictwa). Z tego względu organ nie powinien negować faktu, iż takie pełnomocnictwo zostało udzielone, a przede wszystkim, że pełnomocnictwo to zostało cofnięte i spółka A zdecydowała o dalszym udziale w postępowaniu samodzielnie, bez udziału przedstawiciela. Kwestią odrębną jest natomiast ustalenie, czy przedmiotowe pełnomocnictwo zostało przedstawione organowi I instancji i czy było dołączone do akt sprawy.

Przechodząc tym samym do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, iż organ naruszył wskazane przepisy procedury administracyjnej, bowiem nie podjął żadnych czynności w celu wyjaśnienia, czy zgłaszający przesyłkę działa we własnym imieniu, czy też w imieniu innej osoby. Samo jedynie wezwanie spółki A pismem z dnia 18 maja 2012 r. do nadesłania oryginału pełnomocnictwa udzielonego spółce [...], a także oryginału dokumentu stwierdzającego cofnięcie pełnomocnictwa, nie jest wystarczającą podstawą do pominięcia spółki A jako strony postępowania. Organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia, czy pełnomocnictwo udzielone spółce [...] przez spółkę A było przedstawione organowi I instancji i czy zostało dołączone do akt sprawy, a jeśli nie – dlaczego. Zarzut ten został postawiony organowi jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji – w piśmie pełnomocnika spółki A z dnia 24 maja 2012 r. Organ odwoławczy poprzestał na stwierdzeniu, iż w aktach sprawy przekazanych przez organ I instancji nie znajduje się żadne upoważnienie potwierdzające, że spółka [...] miała prawo do reprezentowania spółki A w przedmiotowym postępowaniu (pismo organu z dnia 18 maja 2012 r.).

Bez wyjaśnienia kwestii, czy organ I instancji przekazał organowi odwoławczemu kompletne akta sprawy, czy spółka [...] zgłosiła fakt występowania jako pełnomocnik spółki A, a jeśli tak – czy i dlaczego stosowne pełnomocnictwo nie zostało dołączone do akt sprawy, nieuprawnione było przyjęcie, że zgłaszający przesyłkę działa we własnym imieniu i na własny rachunek. Organ odwoławczy nie zwrócił się ani do organu I instancji, ani do spółki [...] o udzielenie stosownych wyjaśnień. W tej sytuacji nieodpuszczalne było wyciągnięcie negatywnych skutków procesowych dla spółki A z faktu nienadesłania przez tę spółkę oryginału pełnomocnictwa udzielonego spółce [...].

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 pkt 13 ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej oraz w związku z art. 5 ust. 4 Rozporządzenia Rady nr 2913/92. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 28 k.p.a., przyznając spółce A status strony postępowania. Interes prawny odwołującego się wynika wprost z przepisów z art. 2 ust. 1 pkt 13 ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej oraz art. 4 pkt 18 i art. 5 ust. 2 Rozporządzenia Rady nr 2913/92. Zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, że zgłaszający przesyłkę i jej odbiorca to nie ta sama osoba. Okoliczność, iż w aktach sprawy (przekazanych Sądowi) brak jest pełnomocnictwa udzielonego spółce [...] przez spółkę A, nie zmienia faktu, iż w innych dokumentów znajdujących się w tych aktach wynika, że spółka [...] działała jako pełnomocnik bezpośredni spółki A – na jej rzecz i w jej imieniu.

Spółka [...] była osobą odpowiedzialną za ładunek, ale jedynie w ograniczonym zakresie – wynikającym z upoważnienia udzielonego przez spółkę [...]. Z tego względu, skoro spółka [...] występowała jedynie jako pełnomocnik bezpośredni spółki A, to właśnie spółka A winna być uznana za osobę odpowiedzialną za przesyłkę w świetle przywołanych wyżej przepisów.

Skoro zasadnicze zarzuty skargi kasacyjnej nie znalazły uzasadnienia, stwierdzić należy, iż Sąd I instancji dokonał w rozpoznawanej sprawie prawidłowej kontroli działalności administracji publicznej. Sąd zasadnie stwierdził, iż organ odwoławczy z naruszeniem art. 28 k.p.a. nie uznał spółki A wnoszącej odwołanie za stronę postępowania, co z kolei doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania – art. 138 § 1 pkt k.p.a. Brak było bowiem podstaw do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego jako bezprzedmiotowego – z uwagi na wniesienie odwołania przez podmiot niebędący stroną – skoro spółka A miała interes prawny w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym i była jego stroną. Uchybienie to niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy, zatem konieczne było uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.