Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 lutego 2005 r. sygn. akt II S.A./Gd 4389/01 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M. i L. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2001 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] października 2001 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ust. 1,art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126) oraz art. 104 K.p.a. orzekł o braku podstaw do nakazania G. P. rozbiórki wybudowanego na działce nr 27/4 w N., w oparciu o decyzję Naczelnika Miasta i Gminy K. z dnia 6 kwietnia 1979 r. nr [...], pełniącego obecnie funkcję mieszkalną obiektu budowlanego.
Z uzasadnienia decyzji wynika, iż po uzyskaniu w dniu 6 kwietnia 1979 r. pozwolenia na budowę na działce nr 27/2 (obecnie 27/4) pieczarkarni, G. P. zrealizowała w 1980 r. tylko jej część socjalną i użytkuje ją jako budynek mieszkalny. Budynek ten parterowy, podpiwniczony o powierzchni zabudowy ok. 149 m2 oznaczony został nr 51 i wyżej wymieniona jest w nim od 2 stycznia 1980 r. zameldowana na pobyt stały. Ustosunkowując się do podnoszonej przez M. i L. L. domagających się rozbiórki powyższego budynku, okoliczności, że pozwolenie na budowę pieczarkarni było wydane na okres czasowy - do 1990 r. organ stwierdził, iż okoliczność ta nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, a ponieważ budynek nie został wybudowany samowolnie, nie można nakazać jego rozbiórki. Ze znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentów wynika, że teren, na którym usytuowana jest działka 27/2 (obecnie 27/4) przeznaczony był w planie zagospodarowania przestrzennego gminy K., zatwierdzonym decyzją Naczelnika Powiatu nr [...] z dnia 12 grudnia 1974 r., pod uprawy rolne, uprawę pieczarek zaliczono do produkcji rolnej oraz, iż podczas przeprowadzonej na terenie nieruchomości G. P. przez pracowników Urzędu Gminy K. w dniu 13 czerwca 1996 r. kontroli stwierdzono, że usytuowany jest na niej tylko budynek mieszkalny, a wyżej wymieniona wyjaśniła do protokołu kontroli, iż budynek ten powstał w wyniku rozbudowy i adaptacji pomieszczeń piwnicznych i że użytkowany jest od około 15 lat. Nadto w aktach sprawy znajduje się oświadczenie G. P., iż pieczarkarnia nie została zrealizowana z powodu niedostępności w latach 80-tych materiałów budowlanych.
W piśmie z dnia 20 października 2001 r. potraktowanym jako odwołanie od decyzji Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. M. i L. L. podnieśli, iż uzasadnienie decyzji jest niezgodne z faktami.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, powołując się na art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.
W motywach tej decyzji organ stwierdził, że brak jest podstaw do zastosowania przepisów prawa budowlanego obligujących do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, skoro nie zaistniała samowola budowlana, bowiem z projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji z 6 kwietnia 1979 r. o pozwoleniu na budowę pieczarkarni wynika, iż obiekt ten miał obejmować część socjalną i produkcyjną, na jego podstawie G. P. rozpoczęła w 1979 r. roboty budowlane, a w 1980 r. po wybudowaniu części socjalnej pieczarkarni zaczęła, po zgłoszeniu w Urzędzie Gminy K., użytkować ją jako budynek mieszkalny oznaczony numerem N. Organ podkreślił także, iż przeznaczenie terenu działki 27/4 pod uprawy rolne nie koliduje z udzielonym pozwoleniem na budowę pieczarkarni jak również, że - pozwolenie na budowę nie miało charakteru tymczasowego.
Decyzję organu odwoławczego M. i L. L. zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku zarzucając, iż z otrzymanych przez nich pism urzędowych wynika, że pozwolenie na budowę pieczarkarni wydane było na okres czasowy, teren działki G. P. przeznaczony jest pod uprawy rolne a nie dom mieszkalny, zaś numeracja tej działki została z 27/2 na 27/4 zmieniona celowo, by uzyskać prawo zabudowy. Nadmienili także, iż G. P. planuje dalszą rozbudowę i chce zająć należący do nich teren.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wyjaśnił, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Wskazano, że w związku z pismami M. i L. L. z dnia 8 marca oraz 11 lipca 2001 r. domagającymi się rozbiórki wybudowanej zamiast całej pieczarkarni, tylko jej części socjalnej, zaadaptowanej przez G. P. na budynek mieszkalny, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powiadomił w dniu 23 lipca 2001 r. wyżej wymienionych oraz G. P. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zrealizowania na działce nr 27/4 obiektu budowlanego. Jakkolwiek jak wyjaśnił Sąd I instancji w wydanej w wyniku powyższego postępowania decyzji administracyjnej powiatowy organ nadzoru budowlanego nie wymienił jej materialnoprawnych podstaw, to uzasadnienie jej wskazuje, iż kierując się treścią żądań M. i L. L., rozstrzygnięcie swe odniósł do przepisu prawa budowlanego dotyczącego wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia oraz związanej z tym faktem obligatoryjności orzeczenia o jego rozbiórce tj. do art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126), której przepisy kompetencyjne wyszczególnione zostały w podstawie prawnej decyzji. Podobnie na żaden przepis, stanowiący podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia, nie wskazał w swej decyzji organ odwoławczy.
Zatem Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995 r., a stosuje się do nich przepisy dotychczasowe, czyli ustawę z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.).
Budowa części socjalnej obiektu pieczarkarni została ukończona w 1980 r. i jak oświadczyła G. P. - dalszych robót budowlanych nie podjęto z uwagi na trudności w otrzymaniu materiałów budowlanych. Mimo upływu okresu 20-lat, podczas których sytuacja na rynku materiałów budowlanych uległa radykalnej zmianie na korzyść, nie przystąpiono do budowy części produkcyjnej, co należy uznać za równoznaczne z rezygnacją z jej kontynuowania, a tym samym - z faktycznym zakończeniem budowy.
W świetle treści art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., przesłanki do wydania rozstrzygnięcia o rozbiórce należało zatem rozważyć na gruncie wcześniej obowiązującej ustawy. Unormowanie w tym zakresie zawiera art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Wobec konieczności wystąpienia łącznie - obok przesłanki wymienionej w pkt 1 lub 2 art. 37 ust. 1 - samowoli budowlanej lub innego naruszenia przepisów obowiązujących w okresie budowy - przewidziany w nim w ust. 1 nakaz rozbiórki nie mógł być w niniejszym przypadku zastosowany.
Podkreślono, że z kolei w art. 37 ust. 2 uzależniono możliwości, a nie obowiązek orzeczenia o rozbiórce od innych ważnych przyczyn, przez które należy rozumieć skutki samowoli budowlanej godzące w interesy społeczne inne niż wymienione w ust. 1 pkt 1 i 2, a z materiałów postępowania administracyjnego nie wynika, by takowe w niniejszej sprawie miały miejsce.
Mając na uwadze poczynione ustalenia w ocenie Sądu I instancji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji odmawiającej orzeczenia o rozbiórce przedmiotowego obiektu budowlanego, a Sąd uznając, iż nie wskazanie w decyzjach obydwu instancji przepisów prawa materialnego, w oparciu o które je podjęto, nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia orzekł o oddaleniu skargi.
Jednocześnie konkludując Sąd I instancji wskazał, że stan faktyczny sprawy może jednak uzasadniać przeprowadzenie odrębnego postępowania administracyjnego pod kątem samowoli budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez uzyskania stosownej decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik M. i L. L. zaskarżając go w całości. Domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane / Dz. U. nr 38 poz. 229 ze zm./ polegające na uznaniu, iż nie można przyjąć, że doszło do wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dniu jego budowy - tj. do spełnienie przesłanki zawartej w tym przepisie, w sytuacji wybudowania budynku mieszkalnego przy posiadaniu - pozwolenia na budowę pieczarkarni.
W motywach skargi powołując się na bezspornie ustalony zdaniem skarżących stan faktyczny sprawy wyjaśniono, iż w tej sytuacji należało uznać, iż G. P. wybudowała sporny obiekt budowlany - tj. budynek mieszkalny - bez pozwolenia na budowę lub, co najmniej, niezgodnie z jego warunkami.
Niezasadnie natomiast przyjęto, iż wybudowanie budynku mieszkalnego to wybudowanie części pieczarkarni i tym samym nie doszło do postępowania niezgodnego z warunkami pozwolenia na budowę. Przyjęcie takiego założenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w istocie pozostaje w sprzeczności z materiałem dowodowym zebranym w niniejszej sprawie. Co więcej dało to podstawę do przyjęcia błędnej wykładni art. 37 ust. 1 pkt. 1 prawa budowlanego z 24 października 1974 r poprzez uznanie, iż nie doszło - w rozumieniu tego przepisu - do wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z obowiązującymi przepisami.
Jeżeli G. P. wybudowała budynek mieszkalny niezgodnie z treścią wydanego jej pozwolenia na budowę, a więc "niezgodnie z przepisami", to przy zaistnieniu pozostałych przesłanek wynikających z treści art. 37 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. a zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego te pozostałe przesłanki zaistniały, należało uznać, iż są podstawy do przyjęcia istnienia samowoli budowlanej i nakazanie jej usunięcia. W efekcie jak podniesiono winno to spowodować uznanie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji administracyjnej Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 3 grudnia 2001 r. za niezgodną z prawem i jej uchylenie.
G. P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie, wskazując stanowczo, że wybudowany obiekt nie jest samowolą budowlaną, bowiem część socjalna pieczarkarni została zrealizowana zgodnie z projektem i pozwoleniem na budowę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżących M. i L. L. oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt. 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia prawa materialnego. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w myśl art. 174 pkt 1 cytowanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez Sąd (porównaj wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 121/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r poz. 11).
Wyrokowi Sądu I instancji uczyniono zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na błędnej wykładni przepisu art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm.), który stanowił, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce (...) gdy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę.
Nie budzi zatem wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego to, iż warunkiem zastosowania przez organy administracji przymusowej rozbiórki obiektu, przewidzianej w art. 37 ust. 1 pkt 1 cytowanego wyżej Prawa budowlanego jest równoczesne wystąpienie dwóch przesłanek, to jest:
- - rozpoczęcia budowy lub przebudowy obiektu bez wymaganego pozwolenia,
- - naruszenia ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie budowy.
W rozpoznawanej sprawie organy orzekające wydały decyzję o odmowie nakazania G. P. rozbiórki obiektu budowlanego zrealizowanego na działce Nr 27/4 w N. przyjmując, że nie został on wybudowany w warunkach samowoli budowlanej polegającej na zrealizowaniu go bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, albowiem po uzyskaniu w dniu 6 kwietnia 1979 r. pozwolenia na budowę pieczarkarni obejmującej również część socjalną strona zrealizowała wyłącznie część socjalną, którą obecnie użytkuje jako budynek mieszkalny. W tak ustalonym stanie faktycznym brak było podstaw do nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu tak jak tego domagają się skarżący. Ustalenia te w pełni podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę w tej sprawie.
W wywiedzionej skardze kasacyjnej w jej motywach skarżący kwestionując stan faktyczny i polemizując z nim podnoszą, że niezasadnie przyjęto w tej sprawie, iż wybudowanie budynku mieszkalnego to wybudowanie części pieczarkarni i tym samym, że nie doszło do postępowania niezgodnego z warunkami pozwolenia na budowę. Jednakże stwierdzenia powyższe nie znalazły odzwierciedlenia w zarzutach skargi kasacyjnej gdyż nie przedstawiono opartego na przepisie art. 174 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzutu naruszenia przepisów postępowania polegającego na wadliwym ustaleniu stanu faktycznego sprawy w opisanym wyżej zakresie. Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego odmienna ocena dowodów i wyprowadzenie na jej podstawie własnych wniosków co do stanu faktycznego sprawy w skardze kasacyjnej, bez wskazania przepisów postępowania, których naruszenie stanowi uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy nie stanowi podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 i 176 ustawy Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi – porównaj wyrok z dnia 31 marca 2004 r. sygn. akt OSK 59/04 – publikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r. poz. 10 Wyjaśnić należy, że oparcie skargi na podstawie naruszenia przepisów postępowania sądowego jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.
Konsekwencją wadliwie ustalonego stanu faktycznego jest następnie błędne zastosowanie przepisu prawa materialnego. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca w kwestionowanym a przyjętym przez Sąd I instancji stanie faktycznym przedstawiła wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię.
Tym samym w rozpoznawanej sprawie wobec braku w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania nie dokonano podważenia przyjętego przez ten Sąd stanu faktycznego.
Brak skutecznego podważenia tego stanu faktycznego nie pozwala na przyjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny, który co już wyżej wykazano związany jest granicami skargi kasacyjnej, że wadliwa była w okolicznościach tej sprawy wykładnia zastosowanego przez Sąd I instancji art. 37 ust. 1 pkt. 1 powołanej ustawy Prawo budowlane. Skoro w tym postępowaniu ustalono, że wybudowana część socjalna pieczarkarni zrealizowana została w oparciu o ostateczną decyzję pozwalającą na wybudowanie pieczarkarni to nie można przy uwzględnieniu przedstawionej wyżej wykładni tej normy prawnej uznać w zaistniałej sytuacji wystąpienia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Dlatego też przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł zostać uwzględniony
Jednakże zauważyć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że stan faktyczny przedmiotowej sprawy może uzasadniać przeprowadzenie odrębnego postępowania pod kątem dokonania bez uzyskania stosownej decyzji właściwych organów architektoniczno - budowlanych zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego zrealizowanego jako część socjalna pieczarkarni a użytkowanego jako budynek mieszkalny na terenie przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego pod uprawy rolne.
Wobec powyższego, iż wniesiona w tej sprawie skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) oddalić tak wniesioną skargę.