Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 października 2023 r., sygn. akt II OSK 839/22

Uzasadnienie

1. 1. Wyrokiem z 19 października 2021 r., sygn. akt II SA/Po 253/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA w Poznaniu") oddalił skargę K. J., R. J., E. B. i M. M. (dalej: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO w [...]" lub "Kolegium") z dnia 31 grudnia 2020 r. nr SKO.GP.4000.1930.2020. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 17 września 2020 r. nr 590/2020 ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących przewidzianej do realizacji na części działki nr [...] przy ul. [...] w [...].
2. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powyższemu wyrokowi zarzucono, że został on wydany z naruszeniem prawa materialnego, a mianowicie:
3. 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588, dalej: "rozporządzenie") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi i błędne przyjęcie, że Prezydent w sposób prawidłowy wyznaczył granice obszaru analizowanego, podczas gdy organ I instancji w sposób nieprecyzyjny i sprzeczny z treścią § 3 rozporządzenia wyznaczył granice obszaru analizowanego, a wadliwość w ustaleniu granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu;
4. 2) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi i błędne przyjęcie, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w wysokości 20% jest prawidłowy, a organ należycie usprawiedliwił odstępstwo od średniego wskaźnika, podczas gdy przyjęty wskaźnik znacznie odbiega od średniego wskaźnika, który wynosi 14%, a organ I instancji nie uzasadnił należycie odstępstwa od średniego wskaźnika;
5. 3) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi i błędne przyjęcie, że:
6. a. planowane przez inwestora zamierzenie budowlane kontynuuje funkcję zabudowy występującą w obszarze analizowanym, a także dostosowuje się do urbanistycznych cech starej zabudowy, podczas gdy planowane przez inwestora zamierzenie budowlane nie kontynuuje cech zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich,
7. b. planowane przez inwestora zamierzenie budowlane nie prowadzi do naruszenia słusznego interesu skarżących;
8. 4) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi i błędne przyjęcie, że organ I instancji prawidłowo ustalił obowiązującą linię zabudowy dla jednego z trzech budynków w odległości 9 m od frontowej granicy działki, podczas gdy zgodnie z powołanym wyżej rozporządzeniem, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, a zatem obowiązująca linia zabudowy dla pierwszego budynku winna wynosić 10 m.

Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. powyższemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i przyjęcie, że Prezydent w sposób precyzyjny ustalił szerokość frontu działki, bowiem wskazał w decyzji, że wyniosła ona 30 m, podczas gdy organ I instancji naruszył art. 7 i 77 k.p.a., bowiem wskazał w decyzji, że szerokość frontu działki wynosi 30 m, a z treści zgromadzonego materiału dowodowego - mapy graficznej wynika, że szerokość frontu liczy "około" 30 m, wobec czego należy dojść do wniosku, że organ I instancji nie mógł przyjąć, że szerokość frontu działki wynosi 30 m, a promień wyznaczający granice obszaru analizowanego wynosi 90 m.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzających go decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.

1. 3.1. W piśmie z 7 marca 2022 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Kolegium wniosło o jej oddalenie w całości oraz na wypadek uwzględnienia skargi kasacyjnej, przy określeniu kosztów zastępstwa procesowego przez Sąd wniesiono o ich zasądzenie według stawki minimalnej.

1. 3.2. W odpowiedzi na skargę kasacyjną z 11 marca 2022 r. M. A. i M. S. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej.
2. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
3. 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

1. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

1. 4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22 - CBOSA).

1. 4.4. Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2688/18 oraz wyrok NSA z 11 października 2022, sygn. akt II OSK 1462/21 - CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3514/19 oraz wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21 - CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Poznaniu zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Poznaniu oddalając skargę. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku (por. np. wyrok NSA z 17 października 2022 r., sygn. akt II GSK 2505/21 oraz wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2905/20 - CBOSA). W szczególności, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniesiono się do kwestii ustalenia szerokości frontu działki (s. 10 – 11).

1. 4.5. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w związku ustaleniem szerokości frontu działki inwestycyjnej. Zarzut ten pozostaje w ścisłym związku z zarzutem naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Otóż w części graficznej analizy istotnie wskazano, że szerokość frontu działki wynosi "ok. 30 m". Uchodzi uwadze skarżących, że w części tekstowej analizy (s. 2), tę szerokość określono już precyzyjnie na 30 m. Taką też wartość przyjęto na s. 8 decyzji Prezydenta. W sprawie nie występują zatem istotne wątpliwości co do tego, jaka szerokość frontu działki została przyjęta do wyznaczenia obszaru analizowanego. Wymaga przy tym podkreślenia, że w skardze kasacyjnej nie zgłoszono twierdzenia, a tym bardziej nie poparto takiego twierdzenia dowodami, że front działki nr [...] jest w rzeczywistości węższy niż 30 m. W tym miejscu należy przypomnieć, że analiza urbanistyczna ma charakter dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną (zob. art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), a więc charakter zbliżony do dowodu z opinii biegłego (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2785/19, CBOSA). Organ ma obowiązek poddania tego dowodu, jak każdego innego zgromadzonego w sprawie, ocenie i weryfikacji (art. 80 k.p.a.). Z uwagi jednak na specjalistyczny charakter analizy, jej zakwestionowanie jako dowodu mogącego stanowić podstawę ustaleń w danej sprawie, wymaga, co do zasady, wykazania, że zawarte w niej ustalenia są oczywiście błędne lub nielogiczne (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2631/21, CBOSA). W tym kontekście trzeba zauważyć, że analiza załącznika graficznego do analizy, z uwzględnieniem skali mapy (1:1000), potwierdza, że szerokość frontu działki inwestycyjnej ma właśnie 30 m. W tym kontekście uzasadnione było objecie analizą m. in. działek [...], [...] oraz [...]. Dodać trzeba, że wyznaczając obszar analizowany, w przypadku gdy linia rozgraniczająca obszar analizowany "przecina" daną, wyodrębnioną geodezyjnie nieruchomość, w analizie należy uwzględnić powierzchnię całej działki ewidencyjnej, zatem również tę jej część, która położona jest poza obszarem analizowanym. W § 3 rozporządzenia przewidziano tylko minimalne granice obszaru analizowanego, zaś analiza może odnosić się jedynie do całej działki, gdyż to cała działka powinna spełniać określone funkcje i jako taka podlega charakterystyce, pod kątem warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (por. np. wyrok NSA z 15 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2194/20; wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2631/21; wyrok NSA z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1167/22; wyrok NSA z 30 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2726/15, CBOSA).

1. 4.6. Bezzasadne okazały się również zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia poprzez wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy w odległości 9 m od strony ul. [...], a nie w odległości 10 m, jak domagali się tego skarżący. Odnosząc się do tego zagadnienia trzeba przypomnieć, że w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie określono szczegółowych zasad, według których należy ustalać linie zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. Z przepisu tego wynika, że parametr urbanistyczny dotyczący linii zabudowy jest jednym z istotnych elementów uwzględnianych przy ocenie zachowania zasady dobrego sąsiedztwa. Szczegółowe zasady dotyczące wyznaczania linii zabudowy zostały określone, zgodnie z delegacją zawartą w art. 61 ust. 7 pkt 1 u.p.z.p., w § 4 rozporządzenia. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji Kolegium), obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Z kolei w § 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia uregulowano odpowiednio zasady ustalania obowiązującej linii zabudowy w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi oraz w sytuacji, gdy linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok. Równocześnie, w § 4 ust. 4 rozporządzenia przewidziano, że dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. W realiach niniejszej sprawy to właśnie § 4 ust. 4 stanowił w rzeczywistości podstawę wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy dla pierwszego z budynków, który ma być zlokalizowany na działce nr [...] (patrząc od ul. [...]). Dalej należy wskazać, że dokonując oceny legalności wyznaczenia linii zabudowy, czy to obowiązującej, czy też nieprzekraczalnej, należy odwołać się do funkcji, jakie pełnią linie zabudowy w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Otóż ten parametr urbanistyczny ma na celu nie tylko zapewnienie zachowania, określonych w przepisach odrębnych, minimalnych odległości planowanej zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni (zob. np. art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 645 z późn. zm.). Równie istotna jest funkcja linii zabudowy związana z realizacją takich wartości jak ład przestrzenny oraz zrównoważony rozwój, czyli podstawowych wartości uwzględnianych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p.). Z kolei ocena legalności decyzji z punktu realizacji tych wartości nie jest możliwa bez odniesienia się do realiów konkretnej sprawy. Takiemu dostosowaniu parametru urbanistycznego w postaci linii zabudowy do warunków lokalnych służy właśnie przywołany wyżej § 4 ust. 4 rozporządzenia (por. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2905/20, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy w odległości 9 m było uzasadnione względami ochrony ładu przestrzennego, albowiem cztery z pięciu budynków znajdujących się w obszarze analizowanym są oddalone od ul. [...] właśnie o 9 m. Nawiązanie do budynku na działce [...], gdzie linia zabudowy wynosi 10 m, pogłębiłoby stan dysharmonii w odniesieniu do linii zabudowy, którą wprowadza lokalizacja tego budynku w stosunku do pozostałych budynków wzdłuż ulicy [...].

1. 4.7. Bezzasadne okazały się również zarzuty skargi kasacyjnej art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Zdaniem skarżących, brak było podstaw do przyjęcia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w wysokości 20% w sytuacji, gdy wartość średnia tego wskaźnika na obszarze analizowanym wynosi 14%. Ustalenie tego wskaźnika na poziomie 20% w realiach niniejszej sprawy nie jest dowolne, skoro z analizy wynika, że na działkach sąsiednich (ul. [...] [...] oraz [...]) wskaźnik ten wynosi 21%. Przyjęcie takiego wskaźnika intensywności zabudowy nie godzi w ład przestrzenny (teren analizowany posiada zróżnicowaną zabudowę), a nadto uwzględnia potrzebę racjonalnego wykorzystania przestrzeni w postaci długiej i wąskiej działki inwestycyjnej zlokalizowanej przy drodze publicznej (art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.). Odnosząc się w tym kontekście do twierdzeń skargi kasacyjnej, że efektem kwestionowanej decyzji "będzie pobudowanie trzech domów jednorodzinnych w bliskiej odległości od siebie - a następnie podział domów jednorodzinnych na dwa lokale mieszkalne, co spowoduje zamieszkanie na jednej działce aż 6 rodzin" (s.
2. 10) trzeba zauważyć, że w niniejszej sprawie chodzi o inwestycję służącą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. W świetle art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, władze publiczne zobowiązane są prowadzić politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli oraz popierać działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania. Parametr architektoniczny dotyczący intensywności zabudowy w sposób zasadniczy determinuje ocenę, w jakim stopniu dana inwestycja będzie służyć zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, tzn. jak wiele osób będzie mogło zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe w wyniku realizacji spornego przedsięwzięcia.

1. 4.8. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w ramach którego skarżący twierdzą, że planowane przez inwestora zamierzenie budowlane prowadzi do "naruszenia słusznego interesu skarżących" trzeba przypomnieć, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter decyzji związanej, a nie decyzji uznaniowej. Pogląd o związanym, a nie uznaniowym, charterze decyzji o warunkach zabudowy jest zresztą szeroko prezentowany w orzecznictwie i piśmiennictwie (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 17 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2076/16; wyrok NSA z 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1432/21; wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3514/19 – CBOSA; R. Sawuła, Decyzja o warunkach zabudowy w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w: Rozprawa z decyzją o warunkach zabudowy, pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2022, s. 90 – 91; M. Gdesz, Ład przestrzenny z perspektywy orzecznictwa sądów administracyjnych, w: Ochrona ładu przestrzennego z perspektywy prawno–urbanistycznej, red. M. J. Nowak, Warszawa 2020, s. 58). Oznacza to, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki, wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. Należy podkreślić, że w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy znajduje odpowiednie zastosowanie art. 56 zdanie drugie u.p.z.p. (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). W świetle tego przepisu, art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Innymi słowy, ogólne odwołanie się do wartości wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym takich jak ład przestrzenny, ochrona środowiska, prawo własności czy też walory ekonomiczne przestrzeni, nie może stanowić samodzielnej podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2601/21, CBOSA). Organ wydający decyzję w sprawie warunków zabudowy dysponuje pewnymi luzami decyzyjnymi, ale wynikają one nie z uznaniowego charteru tej decyzji, ale posłużenia się przez ustawodawcę zwrotami niedookreślonymi, takimi np. jak "działka sąsiednia" lub "kontynuacja funkcji", ewentualnie odesłania do wyników analizy urbanistycznej w przepisach rozporządzenia (por. np. wyrok NSA z 22 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2853/20, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że uzasadnionym prawnie powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy nie mogło być w szczególności, podkreślane wielokrotnie w skardze kasacyjnej, oczekiwanie skarżących co do zachowania "rezydencjalnego" charakteru zabudowy, tym bardziej, że z analizy urbanistycznej wynika, że zabudowa na obszarze analizowanym ma charakter zróżnicowany.

1. 4.9. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.