Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (zwany dalej WSA, Sądem I instancji lub Sądem) wyrokiem z dnia 31 stycznia 2006r., sygn. akt II SA/Go 616/05 uchylił decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim (zwany dalej LWINB) z dnia [...] kwietnia 2005r. (nr [...]) oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. (zwanego dalej PINB) z dnia [...] lutego 2005r. (nr [...]). Na podstawie uchylonej decyzji LWINB utrzymana została w mocy decyzja PINB z dnia [...] lutego 2005r. (nr [...]) o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zainstalowania klimatyzatora na ścianie wewnętrznej budynku położonego w Ż. przy ul. W., będącego w zarządzie Wspólnoty Mieszkaniowej T.B.S. (w uzasadnieniu wyroku nie objaśniono tego skrótu) z siedzibą w Ż. przy ul. M. T. H. pismem z dnia 17 grudnia 2004r. poinformowała PINB w Ż. o zainstalowaniu na ścianie budynku, w którym mieszka klimatyzatora.
Montaż tego urządzenia nastąpił bez jej zgody. Zdaniem T. H. montaż tego urządzenia może spowodować rysy i pęknięcia na ścianie budynku. W dniu 6 stycznia 2005r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dokonali oględzin budynku, położonego w Ż. przy ul. W. stwierdzając, że na ścianie zewnętrznej, za pomocą wsporników, na wysokości pierwszego piętra zamontowano klimatyzator o wymiarach: wysokość 70 cm, szerokość 90 cm. Zauważono także rysy na ścianach w lokalu budynku. Po dokonaniu oględzin opisanego budynku wpłynęło do Inspektoratu w dniu 1 lutego 2005r. oświadczenie T. H., w którym poinformowano organ nadzoru budowlanego o złym stanie technicznym budynku oraz o powstałych rysach i pęknięciach w jej lokalu.
PINB w dniu [...] lutego 2005r. (nr [...]) wydał decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego w sprawie zainstalowania klimatyzatora na ścianie budynku, położonego w Ż. przy ul. W., będącego w zarządzie Wspólnoty Mieszkaniowej T.B.S. z siedzibą w Ż. przy ul. M. Według organu instalowanie tego rodzaju urządzeń na obiektach nie wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia. O braku takich obowiązków decydują przepisy art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3b ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm., zwane dalej -Prawo budowlane).
Odnosząc się do uwagi zgłoszonej w trakcie oględzin, aby przedmiotowy klimatyzator umieścić w innym miejscu, poinformowano strony, że organy nadzoru budowlanego nie mają prawnych możliwości do wskazania inwestorom umiejscowienia urządzeń, które nie wymagają uzyskania pozwolenia oraz dokonania zgłoszenia. Podnoszone przez T. H. okoliczności uszkodzenia budynku, w którym zamieszkuje powinny zostać rozstrzygnięte pomiędzy nią a zarządcą budynku. Fakt zainstalowania klimatyzatora jako urządzenia niewymagającego spełniania obowiązku zgłoszenia lub posiadania pozwolenia na budowę nie daje organowi podstaw do dalszego prowadzenia postępowania i dlatego należy je umorzyć jako bezprzedmiotowe.
T. H. złożyła od opisanej decyzji PINB odwołanie do LWINB.
W odwołaniu zarzucono decyzji pierwszoinstancyjnej brak uwzględnienia wniosku dotyczącego uszkodzeń lokalu w budynku. Zaistniałe uszkodzenia mogły zostać wywołane zainstalowaniem klimatyzatora. Nie uwzględniono również wniosków zawartych w ekspertyzie rzeczoznawcy budowlanego.
LWINB po rozpatrzeniu odwołania T. H. decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r. (nr [...]) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB, że klimatyzator nie wymaga pozwolenia na budowę. Ze względu na wysokość tego urządzenia, które nie przekracza 3m, jego zainstalowanie na obiekcie budowlanym nie podlega także obowiązkowi zgłoszenia. Organ odwoławczy nie stwierdził również zaistnienia innych przesłanek wskazanych w treści art. 50 ust. 1 -Prawa budowlanego dlatego postępowanie administracyjne należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono również, że przedłożona przez odwołującą się ekspertyza dotycząca przyczyn uszkodzeń nie może stanowić podstawy do orzekania przez organ w zakresie obowiązku usunięcia nieprawidłowości. Powołane przez skarżącą przepisy art. 62 ust. 3, art. 66 i art. 81 -Prawa budowlanego nie miały zastosowania w sprawie.
T. H. złożyła na decyzję LWINB z dnia [...] kwietnia 2005r. skargę do WSA. Zarzuciła zawartemu w decyzji rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 61 w związku z art. 5 ust. 2 oraz art. 84 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 – Prawa budowlanego, a także naruszenie przepisów prawa procesowego zawartych w art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez pominięcie sprawdzania pracy klimatyzatora w odniesieniu do poziomu hałasu i drgań. LWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
WSA wyrokiem z dnia 31 stycznia 2006r. sygn. akt II SA/Go 616/05, uchylił zaskarżoną decyzję LWINB z dnia [...] kwietnia 2005r. (nr [...]) oraz decyzję PINB z dnia [...] lutego 2005r. (nr [...]). Sąd w uzasadnieniu wyroku podzielił stanowisko organów obydwu instancji co do tego, iż sporny klimatyzator jest urządzeniem, którego zainstalowanie na obiekcie budowlanym nie wymaga pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia. Jednakże zarówno LWINB oraz PINB nie odniosły się do wszystkich wniosków zawartych w protokole oględzin z dnia 6 stycznia 2005r. i do oświadczenia T.H. dnia 31 stycznia 2005r. Organy błędnie przyjęły, że jedynym wnioskiem dotyczącym sprawy było żądanie okazania opinii o zgodności z polskimi normami. W ten sposób został naruszony przepis art. 80 K.p.a. Organ odwoławczy nie może pominąć jakiegokolwiek wniosku dowodowego strony.
Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem organu, według którego montaż klimatyzatora, chociaż nie jest objęty obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia, nie podlega żadnej kontroli w oparciu o przepisy – Prawa budowlanego. Organ powinien przeprowadzić dokładne postępowanie dowodowe, z którego wynikałoby, czy montaż i praca klimatyzatora mogłaby doprowadzić do pogłębienia powstałych pęknięć i zakłócania spokoju. Wskazane naruszenia przepisów postępowania wyjaśniającego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej.
Od wyroku WSA Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 stycznia 2006r., sygn. akt II SA/Go 616/05 skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł w imieniu LWINB prawidłowo umocowany pełnomocnik. Orzeczeniu WSA zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, przede wszystkim art. 83 ust. 1 – Prawa budowlanego. Według strony skarżącej Sąd I instancji błędnie ustalił, że organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do prowadzenia postępowania w sprawie montażu na ścianie budynku klimatyzatora, niewymagającego pozwolenia na budowę, ze względu na zarzuty dotyczące możliwości doprowadzenia w wyniku montażu do pogłębienia powstałych pęknięć ścian i zakłócania spokoju. Zdaniem organu prowadzone postępowanie stało się bezprzedmiotowe po ustaleniu, że wykonanie związanych z tym robót budowlanych nie spowodowało zaistnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w treści art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, jak również nie spowodowało naruszenia przepisów techniczno-budowlanych.
Wyłącznie w przypadku wystąpienia wyżej wskazanych okoliczności organ nadzoru winien był doprowadzić roboty budowlane związane z montażem urządzenia do stanu zgodnego z prawem w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 albo art. 66 – Prawa budowlanego. Nie jest słuszny zarzut naruszenia przez organy obu instancji art. 80 K.p.a. Według art. 78 § 1 K.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organy nadzoru budowlanego w uzasadnieniach swych decyzji wyjaśniały, że okoliczności, które strona zgłaszała nie mają i mieć nie mogą jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy. Organy nie mają kompetencji do ustalania przyczyn powstania nieprawidłowości w stanie technicznym budynku. Podkreślono również, że organ II instancji w wydanej decyzji zwrócił uwagę na konieczność podjęcia odrębnego postępowania w zakresie stanu technicznego budynku i wydania stosownego rozstrzygnięcia w zależności od poczynionych ustaleń.
Wskazane w treści skargi kasacyjnej naruszenie przepisów prawa powinno spowodować uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA. W skardze zawarto również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania sądowego na rzecz strony skarżącej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Skarga kasacyjna wniesiona została w ustawowym terminie przez uprawnionego pełnomocnika strony skarżącej tj. Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej LWINB); zachowana zatem została procedura określona w przepisach art.173 § 2 w zw. z art. 175 § l i art. 177 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwane dalej p.p.s.a.).
Zgodnie z treścią art. 183 § l i 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny bada sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przypadki skutkujące nieważnością postępowania (art.183 § 2 p.p.s.a.). Nie ma zatem przeszkód formalnych do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Strona skarżąca zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię. Skargę oparto zatem na podstawie kasacyjnej zawartej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Wskazano na naruszenie przez Sąd regulacji zawartej w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. 2006r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.; zwane dalej – Prawo budowlane). Niewłaściwa wykładnia powołanego przepisu polegała na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż organ nadzoru budowlanego zobowiązany był prowadzić postępowanie administracyjne w sprawie montażu na ścianie budynku klimatyzatora, pomimo że montaż klimatyzatora nie wymagał pozwolenia na budowę oraz dokonania zgłoszenia. Według oceny LWINB postępowanie w sprawie montażu klimatyzatora powinno podlegać umorzeniu skoro organy nadzoru budowlanego ustaliły, że wykonanie robót budowlanych nie spowodowało zaistnienia przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 – Prawa budowlanego.
Sąd uchylając decyzje o umorzeniu postępowania w sprawie montażu klimatyzatora błędnie zobowiązał organy do dalszego prowadzenia tego postępowania. Nie jest też słuszny zawarty w uzasadnieniu wyroku zarzut, że organy obu instancji nie odniosły się do dowodów mogących świadczyć o możliwości pogłębiania powstałych pęknięć ściany i zakłócania spokoju.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie znajdują uzasadnienia w świetle art. 83 ust. 1 –Prawa budowlanego. Powołany przepis zawiera regulację blankietową i jednocześnie kompetencyjną, odsyła bowiem do szeregu regulacji ustawy – Prawo budowlane, wskazując przy tym na właściwość rzeczową powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. W dacie wydania decyzji przez LWINB powołany przepis zawierał następującą treść: "do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje, o których mowa w art. 36a ust. 4, art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 4, art. 44 ust. 1, art. 48-51, art. 54, art. 55, art. 57 ust. 4, 7 i 8, art. 59, art. 59a, art. 59c ust. 1, art. 59d ust. 1, art. 59g ust. 1, art. 62 ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. 1 i 3, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 71a, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 76, art. 78 oraz art. 97 ust. 1". Natomiast według art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego.
Trudno zatem uznać za trafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 83 ust. l – Prawa budowlanego w każdym przypadku bowiem będzie on ogólnikowy i nie da się zakwalifikować jako postać naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię głównie z tej przyczyny, iż we wskazanym przepisie w rzeczywistości nie ma regulacji materialnoprawnych.
Należy przyznać rację stronie skarżącej, iż związane z montażem klimatyzatora prace nie podlegają kompetencjom reglamentacyjnym organów nadzoru budowlanego. Nie oznacza to jednak, że ewentualne skutki tego montażu oraz pracy klimatyzatora na budynku w ogóle nie podlegają przepisom – Prawa budowlanego. Dlatego trafne jest stanowisko Sądu I instancji, że wpływ montażu klimatyzatora na stan techniczny budynku należy do zakresu działania organów nadzoru budowlanego.
Sąd I instancji nie mógł naruszyć, jak już o tym była mowa, art. 83 ust. 1 –Prawa budowlanego w sposób określony w treści skargi kasacyjnej. Właściwe organy powinny wyjaśnić, jaki wpływ miał montaż i praca klimatyzatora na widoczne i potwierdzone w protokołach pęknięcia ścian budynku. Do wyjaśnienia tych okoliczności obligował przepis art. 66 ust. 1 – Prawa budowlanego oraz określone przez organ I instancji granice postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 66 ust. 1 – Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, albo 3) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Powołany przepis art. 66 ust. 1 – Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego zobowiązane są stosować na podstawie art. 83 ust. 1 tej ustawy, czyli na podstawie przepisu, na którym LWINB oparł swą skargę kasacyjną.
Stan techniczny budynków nie może być traktowany jedynie jako podlegający regulacjom prawa wyznaczającym prawa i obowiązki zachodzące pomiędzy lokatorem a zarządcą budynku. Obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest oprócz kontroli legalności wznoszonych obiektów budowlanych sprawdzanie stanu technicznego tych obiektów, o czym w sposób jednoznaczny przesądza brzmienie art. 66 w związku z art. 83 ust. 1 – Prawa budowlanego. Sąd I instancji nie zakwestionował w motywach swego orzeczenia stanowiska organów, iż montaż klimatyzatora nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia.
Sąd wskazał, że organy pominęły wnioski strony postępowania T. H. dotyczące stanu technicznego budynku spowodowanego montażem klimatyzatora oraz jego pracą, które mogły spowodować zastosowanie przepisu art. 66 – Prawa budowlanego. Ustalenie związku zachodzącego pomiędzy montażem tego urządzenia a stanem budynku było obowiązkiem organów, co wyraźnie potwierdza art. 66 w związku z art. 83 ust. 1 –Prawa budowlanego. Powstanie obowiązku wyjaśnienia tych okoliczności po stronie organów nadzoru budowlanego zaistniało w chwili wszczęcia postępowania administracyjnego w dniu 10 stycznia 2005r. Organ I instancji w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie zainstalowania na ścianie budynku klimatyzatora i powstałych rys na ścianie. W ten sposób granicami postępowania objęto nie tylko montaż klimatyzatora, ale również stan techniczny budynku, w którym zamieszkuje
T. H. Ponieważ organy zawęziły swe postępowanie wyłącznie do oceny legalności montażu klimatyzatora, pomijając przy tym negatywne oddziaływanie tego urządzenia, to tym bardziej trafne jest stanowisko Sądu I instancji zarzucające brak przeprowadzenie w granicach postępowania administracyjnego rzetelnego postępowania dowodowego. Postępowanie administracyjne w sprawie oddziaływania klimatyzatora na stan techniczny budynku przewiduje art. 66 – Prawa budowlanego. Z uwagi na treść tego przepisu zarzut skargi kasacyjnej podnoszący brak kompetencji organów nadzoru budowlanego do wyjaśnienia sprawy montażu klimatyzatora jest chybiony właśnie w świetle brzmienia art. 83 ust. 1 – Prawa budowlanego.
Wyłożone dotychczas okoliczności uzasadniały oddalenie skargi kasacyjnej zgodnie z art. 184 w zw. z art. 181 i art. 183 § l p.p.s.a.