Uzasadnienie
lI OSK 840/10
Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi H. i J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 roku (znak [...]) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku, Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. (znak [...]) Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 i art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z dnia [...] marca 2005 r. (znak [...]) nakazującą H. i J. S. rozbiórkę wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej na działce nr [...] w W. T. obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, o konstrukcji drewnianej, parterowego z poddaszem użytkowym, dachem dwuspadowym, nietrwale związanego z gruntem, składającego się z: obiektu zasadniczego o wymiarach 5,10 m x 5,10 m plus 1,40 m x 2,45 m i tarasu o wymiarach 5,10 m i 1,95 m.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. (znak [...]) Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 § 1 w zw. z art. 145a § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane odmówił wznowienia postępowania ze skargi H. i J. S. zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r.
W uzasadnieniu organ podał, że strona powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 jako podstawę wznowienia postępowania. Zdaniem organu w stadium poprzedzającym wznowienie postępowania niezbędne jest zbadanie wymogów formalnych wniosku, a więc czy pochodzi od strony postępowania, czy wskazuje podstawę prawną oraz czy został złożony w terminie. W niniejszej sprawie pierwsze dwa warunki zostały spełnione, ale ostatni już nie, ponieważ termin na wniesienie skargi o wznowienie postępowania upłynął z dniem 29 stycznia 2008 r., a skargę nadano w dniu 23 kwietnia 2008 r., a więc z prawie trzy miesięcznym uchybieniem terminu.
Decyzją z dnia [...] września 2008 r. (znak [...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania H. i J. S., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko organu I instancji, iż skargę o wznowienie postępowania z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego, a więc na podstawie art. 145a § 1 k.p.a. wniesiono z uchybieniem terminu miesięcznego od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że ostatecznym postanowieniem z dnia 5 września 2009 r. utrzymano w mocy postanowienie z dnia [...] czerwca 2008 r. odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli H. i J. S. dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący podnieśli, że ich sprawa została rozstrzygnięta na podstawie nieprawomocnego orzeczenia odmawiającego przywrócenia terminu, co narusza art. 7 i 8 k.p.a. Skarżący zarzucili organowi I instancji, że nie umożliwił im zapoznania się z aktami sprawy. Zdaniem skarżących organu obu instancji naruszyły art. 107 § 3 k.p.a. i w konsekwencji nie można zweryfikować poprawności oceny materiału dowodowego zabranego w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 czerwca 2009 roku oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na wstępie, że przedmiotowe postępowanie było prowadzone w trybie nadzwyczajnym wznowieniowym, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznych. Dotyczy ono bowiem kontroli prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej. Podstawy wznowienia postępowania wymienione są enumeratywnie w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a. Niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek z art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a. zważywszy na fakt, że wznowienie postępowania w sprawie zakończonej już decyzją jest odstępstwem od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 ww. ustawy.
Jak wskazał sąd I instancji, właściwy organ orzeka o wznowieniu postępowania tylko wówczas, gdy stwierdzi, iż wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 145 § 1 lub 145a k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 146 k.p.a., a więc nie upłynął termin dopuszczalności wznowienia postępowania, ani w wyniku wznowienia postępowania nie zapadnie wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Sąd meriti wyjaśnił, że we wniosku o wznowienie postępowania skarżący powołali jako przesłankę wznowienia postępowania art. 145a § 1 k.p.a., czyli fakt wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06.
Dalej wskazał, że aby można było wznowić postępowanie administracyjne na tej podstawie, musiałyby być spełnione łącznie 3 przesłanki, wskazane w art. 145a k.p.a.
Pierwszą z nich jest zakończenie sprawy decyzją ostateczną (art. 145a w związku z art. 145 § 1 k.p.a.). Wynika stąd, zdaniem Sądu I instancji, że przesłanka ta nie ma zastosowania, gdy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stało się ostateczne przed wydaniem decyzji, jak również w postępowaniu odwoławczym. Organy rozstrzygające sprawę są związane orzeczeniem Trybunału i winny je uwzględniać w dniu wydania decyzji. Nieuwzględnienie tego orzeczenia skutkować będzie stwierdzeniem nieważności decyzji.
Przesłanka druga, wynikająca bezpośrednio z art. 145a k.p.a. wiąże się z wydaniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Ważna zatem jest tutaj data ogłoszenia tego orzeczenia. W razie gdy orzeczenie to ogłoszone zostało po dacie wydania decyzji ostatecznej, istnieje podstawa do wznowienia postępowania, jeżeli natomiast orzeczenie obowiązywało przed wydaniem decyzji i nie zostało ono uwzględnione, decyzja taka jest nieważna.
Ostatnią przesłanką jest termin jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Orzeczenia Trybunału wchodzą w życie z dniem ich ogłoszenia, niemniej Trybunał może określić inny termin utraty mocy obowiązującej danego aktu normatywnego. Dopiero upływ tego terminu daje podstawę do liczenia okresu jednego miesiąca na wniesienie przedmiotowego wniosku.
W ocenie Sądu meriti, w przedmiotowej sprawie tylko dwie z trzech przesłanek zostały spełnione, a mianowicie wniosek o wznowienie postępowania został złożony w stosunku do decyzji ostatecznej z dnia [...] kwietnia 2005 r. i orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego ogłoszone zostało po dacie wydania decyzji ostatecznej, bo w dniu 29 grudnia 2007 r. Natomiast wniosek o wznowienie postępowania powinien być złożony w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok ten został ogłoszony w dniu 29 grudnia 2007 r., a więc termin na złożenie skargi o wznowienie upłynął z dniem 29 stycznia 2008 r., zaś wniosek o wznowienie postępowania z tej przyczyny został nadany w Urzędzie Pocztowym w dniu 23 kwietnia 2008 r., a więc z kilkumiesięcznym uchybieniem terminu ustanowionego w przepisie art. 145a § 2 k.p.a.
Odnosząc powyższe zasady do zaskarżonej decyzji Sąd I instancji stwierdził, że organy I jaki i II instancji przeprowadziły postępowanie w sposób prawidłowy i właściwie na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówiły wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyli H. i J. S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wskazany wyrok w całości. Wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i lit. c) w zw. z art. 151 ustawy p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r., w sytuacji gdy zaskarżone postanowienie winno zostać uchylone jako wydane z naruszeniem art. 145a § 1 i § 2 k.p.a., art. 7, art. 8 i art. 107 § 3. Zarzucili także naruszenie art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. poprzez błędne i niepełne uzasadnienie zaskarżonego wyroku.
Wskazując na powyższe pełnomocnik H. i J. S. wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pełnomocnik wnosił ponadto o przyznanie skarżącym prawo pomocy w zakresie zwolnienia od opłat sądowych w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, co wynika z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)[ dalej p.p.s.a.]. Wobec niestwierdzenia nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do oceny podstaw wskazanych w skardze kasacyjnej. Rozpatrując sprawę w tym zakresie należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga stawia zarzut pominięcia przez Sąd I instancji naruszenia przez organy nadzoru budowlanego obu instancji przepisów postępowania tj. art. art.145 a § 1 i 2, 7, 8, i 107 § 3 k.p.a., które w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną polegało na tym, że skarżący nie zostali poinformowani o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a decyzja odmawiająca wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. została wydana mimo, iż postanowienie odmawiające skarżącym przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania było nieprawomocne.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te nie są uzasadnione. Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy stanu faktycznego zostały przez Sąd I instancji ustalone w sposób nie budzący wątpliwości i nie były także kwestionowane przez skarżących.
Zgodnie z art. 145a § 1 k.p.a. można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. W sytuacji określonej w tym przepisie skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (art. 145a § 2 k.p.a.). Zacytowany przepis określa przesłanki jakie muszą być łącznie spełnione aby wznowienie postępowania było dopuszczalne. Składając wniosek o wznowienie postępowania skarżący powołali się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. wydany w sprawie P 37/06, (Dz. U. z 2007 r. Nr 247, poz. 1844), który wszedł w życie 29 grudnia 2007r. Oznacza to, że wniosek o wznowienie postępowania, tak jak trafnie wskazał Sąd I instancji, skarżący mogli skutecznie złożyć do 29 stycznia 2008 r. Nie ulega też wątpliwości, że wniosek o wznowienie postępowania skarżący nadali w Urzędzie Pocztowym w dniu 23 kwietnia 2008 r., a więc po upływie terminu do jego złożenia, a ich wniosek o przywrócenie tego terminu nie został przez organ uwzględniony.
Postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiające przywrócenia terminu wydane zostało w tej samej dacie co decyzja o odmowie wznowienia postępowania tj. [...] czerwca 2008 r. Z kolei postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy to postanowienie wydane zostało w dniu [...] września 2008 r., a decyzja odmawiająca wznowienia postępowania w dniu [...] września 2008 r. W dacie wydania zaskarżonej decyzji, postanowienie odmawiające przywrócenia terminu było więc już ostateczne. Organ, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie miał obowiązku wstrzymywać się z wydaniem rozstrzygnięcia do czasu uprawomocnienia się tego postanowienia. Także uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiadało wymogom art. 107 § 3 k.p.a.
Odnosząc się do podnoszonej przez skarżących kasacyjnie okoliczności, że nie zostali oni powiadomieni o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem orzeczenia przez organ I instancji, stwierdzić należy, że wpływ tego naruszenia na wynik postępowania w sprawie, nie został w żaden sposób uzasadniony. Oznacza to, że nie może on stanowić podstawy do uwzględnienia skargi, gdyż zgodnie z art. 174 pkt 2 podstawą skargi kasacyjnej może być tylko takie uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowanie z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 145a § 2 k.p.a. oznacza, że nie została spełniona jedna z trzech przesłanek wznowienia postępowania na podstawie art. 145a k.p.a., co uzasadniało wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Prawidłowo zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, że działanie organów administracji w rozpatrywanej sprawie było zgodne z obowiązującymi przepisami nie naruszyło wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów w takim stopniu, aby skarga mogła być uwzględniona. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera ponadto wszystkie wymagane elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a.: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, przedstawia zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
Z powyższych względów, skoro zarzuty podniesione skardze kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.