Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 lipca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 486/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. J. zw. dalej skarżącym na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 27 grudnia 2011 r., nr..., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W motywach wyroku Sąd Wojewódzki powołał się na następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Decyzją z dnia 20 października 1997 r., zw. dalej decyzją z 1997 r., Wojewoda Nowosądecki wyraził zgodę na zainstalowanie na dachu Domu Wczasowego "W." w K. urządzeń telefonii komórkowej w postaci sześciu anten. Pismem z dnia 27 stycznia 2008 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z 1997 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, zw. dalej organem lub Dyrektorem, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z 1997 r. Decyzją z dnia 25 sierpnia 2009 r. organ utrzymał zaś w mocy swoją decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności.
Wnioskodawca złożył skargę na decyzję Dyrektora z dnia 25 sierpnia 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze podniósł, że po pierwsze został pominięty jako strona w postępowaniu, mimo że jest właścicielem działki, która bezpośrednio sąsiaduje z terenem inwestycji; po drugie decyzja z 1997 r., wskutek niedoręczenia jej przez gminę Naczelnemu Lekarzowi Uzdrowiska, nie została przez niego zaopiniowana pod kątem zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i statutu uzdrowiska; po trzecie gmina powinna była odwołać się od decyzji z 1997 r. do Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, czego nie uczyniła.
Wyrokiem z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1827/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Uzasadnienia powyższego wyroku nie sporządzono.
W piśmie z dnia 20 lipca 2010 r. skarżący ponownie wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z 1997 r. Ostatecznie organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 1997 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2011 r. wniósł skarżący. Postanowieniem z dnia 27 grudnia 2011 r. Dyrektor utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia 25 sierpnia 2011 r. W uzasadnieniu postanowienia Dyrektor wskazał, że przyczyną odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z 1997 r. jest okoliczność, że organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z 1997 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na decyzję z dnia 25 sierpnia 2009 r. Zdaniem organu, stanowiło to przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z 1997 r., w stosunku do której uprzednio organ ten, jak i sąd administracyjny, nie stwierdziły występowania przesłanki do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej k.p.a.
Skargę do Sądu Wojewódzkiego na postanowienie Dyrektora z dnia 27 grudnia 2011 r. wniósł skarżący kwestionując właściwość organu rozpoznającego sprawę i podnosząc w uzasadnieniu skargi, że: gmina uzdrowiskowa naruszyła prawo nie odwołując się od decyzji Wojewody z 1997 r., jak i nie informując stron, w tym skarżącego, o jej wydaniu, co skutkowało pominięciem skarżącego w postępowaniu. Wskutek odwołania od decyzji Wojewody z 1997 r. właściwy do jego rozpatrzenia organ winien był zwrócić się do Naczelnego Lekarza Uzdrowiska o opinię w zakresie ochrony obszaru lecznictwa uzdrowiskowego. Gmina zobowiązana była do ochrony zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego ochrony strefy uzdrowiska.
Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego, istotna i decydująca w niniejszej sprawie jest okoliczność, że zgodność z prawem decyzji Wojewody z 1997 r. była już uprzednio badana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 17 marca 2010 r. oddalił skargę. Uzasadnienia powyższego wyroku nie sporządzono, w takiej sytuacji, zgodnie ze stanowiskiem zajętym w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09) organ rozpatrujący ponowny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji musi z konieczności ograniczyć się do analizy dostępnych mu oraz przedstawionych przez wnoszącego żądanie informacji.
Sąd Wojewódzki wskazał, że z akt administracyjnych niniejszej sprawy oraz z akt sądowych sprawy zakończonej wyrokiem z dnia 17 marca 2010 r. wynika, że przesłanki, na które powołuje się skarżący we wnioskach o stwierdzenie nieważności, z dnia 16 maja 2011 r. i z dnia 28 czerwca 2011 r., zostały objęte powagą rzeczy osądzonej (art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. Zdaniem Sądu, konkluzję powyższą potwierdza również porównanie treści skargi w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 17 marca 2010 r. oraz treści skargi w niniejszej sprawie. Obydwie skargi są oparte o takie same zarzuty.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego, oznacza to, że decyzja Wojewody z 1997 r. nie jest obciążona ciężkimi wadami będącymi podstawą stwierdzenia jej nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd wskazał, że w świetle art. 61a § 1 k.p.a. stanowi to przeszkodę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności, co oznacza, iż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.
W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:
- 1) naruszenie przepisów postępowania w zakresie:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak ustosunkowania się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutów strony skarżącej,
- b) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), poprzez nie zbadanie przez Sąd pierwszej instancji legalności zaskarżonego postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska niezależnie od treści skargi i ograniczenie się do stwierdzenia, iż decyzja Wojewody z dnia 1997 r. była już badana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem o sygn. akt IV SA/Wa 1827/09 z dnia 17 marca 2010 r. skargę oddalił;
- c) art. 171 p.p.s.a. w związku z uznaniem, iż ponowne prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji naruszałoby powagę rzeczy osądzonej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że Sąd Wojewódzki błędnie przyjął, iż zarówno organ odwoławczy, jak i sam Sąd jest związany oceną prawną, wyrażoną w wyroku WSA z dnia 17 marca 2010 r., w sytuacji, kiedy wyrok ten nie zawiera uzasadnienia i brak jest możliwości skonfrontowania tego orzeczenia z powołanymi przez skarżącego dowodami i okoliczności. Ponadto, skarżący podniósł, że z uwagi na brak uzasadnienia wyroku nie wiadomo czy Sąd wydając wyrok w dniu 17 marca 2010 r. rozpatrzył wady postępowania, o których mowa w art. 156 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jedynie, że Sąd wskazuje, iż zgodność z prawem decyzji Wojewody z 1997 r. była już uprzednio badana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 17 marca 2010 r. oddalił skargę. Zdaniem skarżącego, w takiej sytuacji obowiązkiem Sądu było merytoryczne dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, czego Sąd nie uczynił, wadliwie interpretując i stosując art. 171 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.
Naruszenia przepisów postępowania sprowadzają się w istocie do zarzutu ograniczenia się Sądu Wojewódzkiego do stwierdzenia, iż decyzja Wojewody z dnia 1997 r. była już badana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem o sygn. akt IV SA/Wa 1827/09, z dnia 17 marca 2010 r., i w konsekwencji nieustosunkowania się do merytorycznych zarzutów strony skarżącej.
Oddalenie skargi na określoną decyzję, w wyniku przeprowadzonej przez sąd administracyjny kontroli jej zgodności z prawem, zamyka organowi administracji możliwość uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności tej decyzji tylko w takim zakresie, w jakim dana kwestia prawna została już rozstrzygnięta w prawomocnym wyroku oddalającym skargę. W takim zakresie prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 224/12, LEX nr 1264692.
Regulacja art. 134 § 1 p.p.s.a. oznacza, że Sąd zobligowany jest dokonywać z urzędu pełnej oceny legalności zaskarżonego aktu. Skutkiem dokonania tej oceny, Sąd Wojewódzki ma możliwość, a zarazem i obowiązek uwzględnienia skargi z powodu innych uchybień niż te, które w niej przytoczono, w tym również stwierdzenie nawet nieważności zaskarżonego aktu, mimo braku wniosku w tym zakresie.
Jedynym sposobem zakwestionowania tego, iż Sąd nie sprostał ww. obowiązkom zbadania sprawy w pełni, jest zaskarżenie wyroku w drodze złożenia skargi kasacyjnej, co oczywiście należy poprzedzić wnioskiem o uzasadnienie wyroku oddalającego skargę, o ile, tak jak w tym przypadku, skarga zwykła została oddalona. W tej jednak sprawie nie wnioskowano o uzasadnienie wyroku z dnia 17 marca 2010 r. oddalającego skargę, ani też nie weryfikowano tego wyroku w drodze postępowania drugoinstancyjnego, wobec czego wyrok się uprawomocnił. Nie zakwestionowano też wówczas, ani nie wykazano obecnie, że Sąd wydający wyrok w poprzedniej sprawie, nie dokonał pełnej kontroli zaskarżonej decyzji. Nie ma zatem podstaw, aby przyjąć, że Sąd wówczas nie rozpatrzył zarzutów skargi, która inicjowała postępowanie sądowe i nie dokonał w pełni oceny decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z 1997 r. Jak zaś wynika z art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej, co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia.
Jeżeli zatem nie ma podstaw do przyjęcia, że w poprzednim postępowaniu sądowym nie rozpatrzono zarzutów skargi to konstatacja ta mogła stanowić punkt odniesienia dla Sądu Wojewódzkiego do ustalenia w obecnie rozpoznawanej sprawie, czy ponowiony wniosek o stwierdzenie nieważności powiela zarzuty już przez Sąd rozpatrzone. Taką też konkluzję zasadnie wyprowadziły z analizy zarzutów wcześniejszej skargi oraz wniosku o stwierdzenie nieważności najpierw organy, a następnie Sąd Wojewódzki, rozstrzygając obecną sprawę, której przedmiotem nie było ponowne rozpoznanie sprawy nieważności decyzji z 1997 r., a odniesienie się do tego, czy takie postępowanie mogło być w opisanych warunkach ponownie wszczęte. Z tego też powodu nie było podstaw do merytorycznej oceny zarzutów skargi odnoszących się do przesłanek nieważnościowych.
Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.
- - ---------------------- 1