Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 marca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę "M." Spółka z o.o. w S. i uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2004 r. oraz stwierdził nieważność decyzji tego Ministra z dnia [...] kwietnia 2004 r. poprzedzającej zaskarżoną decyzję, a także stwierdził nieważność decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 12 września 2002 r. w przedmiocie przyznania Spółce odszkodowania za szkodę wyrządzoną na skutek uchwały Rady Miejskiej w Słupsku, której nieważność stwierdził sąd administracyjny.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Wojewoda Pomorski na skutek wystąpienia Spółki, decyzją z dnia 12 września 2002 r. przyznał Spółce odszkodowanie w kwocie 320 000 zł od Zarządu Miasta Słupska. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda wskazał, iż wyrokiem z dnia 12 października 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 30 czerwca 1999 r. nr IX/110/99 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Wileńska" w Słupsku. Konsekwencją tego wyroku było uchylenie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 12 października 2000 r. decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 10 maja 2000 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Słupska z dnia 24 marca 2000 r. o pozwoleniu na budowę hali targowej "M." w S. przy ul. W. Przyczyną powstania szkody poniesionej przez Spółkę była wadliwa uchwała Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 30 czerwca 1999 r., ponieważ stwierdzenie nieważności tej uchwały doprowadziło do wstrzymania robót budowlanych i uchylenia decyzji organu odwoławczego w sprawie o pozwolenie na budowę.
Jako podstawę orzekania o odszkodowaniu Wojewoda wskazał przepis art. 160 k.p.a. Spółka "M." niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania wniosła powództwo do Sądu Okręgowego w S. W październiku 2001 r. Zarząd Miasta Słupska wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 12 września 2002 r. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody prezentując pogląd, iż decyzja wydana na podstawie art. 160 k.p.a. nie podlega zaskarżeniu w postępowaniu administracyjnym, sprawa o odszkodowanie jest sprawą cywilną i należy do właściwości sądu powszechnego, z tym że przed wniesieniem powództwa konieczne jest wyczerpanie postępowania, o którym mowa w art. 160 § 4 k.p.a., a wobec tego stwierdzenie nieważności decyzji o przyznaniu odszkodowania jest niedopuszczalne. Po rozpoznaniu wniosku Prezydenta Miasta Słupska o ponowne rozpoznanie sprawy, Minister Infrastruktury zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. uchylił własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2004 r. i stwierdził nieważność decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 12 września 2002 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister zaprezentował stanowisko, że decyzja Wojewody została wydana z rażącym naruszeniem art. 160 k.p.a., ponieważ przepis ten odnosi się do sytuacji, gdy szkoda została wyrządzona wadliwą decyzją administracyjną i nie ma zastosowania w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy. Zdaniem Ministra wynika to zarówno z art. 160 k.p.a., jak i obowiązującego wówczas art. 60 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Rozpoznając skargę Spółki "M." na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę wychodząc poza zarzuty i wnioski podnoszone przez skarżącą. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 4 k.p.a., ponieważ uzasadnienie decyzji nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej a pogląd, że decyzja o przyznaniu odszkodowania przez organ na podstawie art. 160 k.p.a. może dotyczyć tylko szkody poniesionej na skutek wydania decyzji administracyjnej jest wadliwy. Powołując się na orzecznictwo sądowe, w tym na orzeczenia Sądu Najwyższego, Sąd pierwszej instancji przyjął, iż odszkodowanie na podstawie art. 160 k.p.a. w związku z art. 60 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym może być przyznane także w przypadku stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny nieważności uchwały organu gminy.
W ocenie Sądu wadą nieważności dotknięta jest decyzja Ministra Infrastruktury z dnia 19 kwietnia 2004 r. z powodu rażącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i art. 160 § 5 k.p.a., gdyż zostało przyjęte wadliwe stanowisko, że nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 160 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność także decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 12 września 2002 r. z powodu rażącego naruszenia art. 160 k.p.a., ponieważ organ w ogóle nie badał istnienia przesłanek, od których spełnienia zależy przyznanie odszkodowania i jego wysokość, a ponadto decyzja została skierowana do Zarządu Miasta Słupska, podczas gdy odpowiedzialność może ponosić Miasto Słupsk jako osoba prawna. Stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody jest rozstrzygnięciem na niekorzyść skarżącej Spółki, ale jest to dopuszczalne zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), z uwagi na naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji.
W skardze kasacyjnej wniesionej przez Spółkę "M." zaskarżony został wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2005 r. w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 12 września 2002 r. Jako podstawy kasacyjne Spółka przytoczyła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 160 k.p.a. Zdaniem skarżącej Spółki choć decyzja Wojewody Pomorskiego w zakresie dotyczącym uzasadnienia przyznanego odszkodowania jest lakoniczna i należy podzielić krytyczną ocenę tej decyzji dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, to jednak nie są to wady uzasadniające stwierdzenia jej nieważności. Wskazując na naruszenie tych przepisów skarżąca Spółka wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest uzasadniona.
Zaskarżony wyrok w części stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 12 września 2002 r. został wydany w sprawie ze skargi na decyzję Ministra wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji Wojewody. Podstawę do orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji Wojewody mógł stanowić przepis art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który pozwala sądowi na stosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Powstaje jednak problem, czy w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji przez organ w postępowaniu administracyjnym, dopuszczalne jest uchylenie tej decyzji z tego powodu, że sąd nie podziela motywów organu co do przyczyny nieważności kwestionowanej decyzji i następnie stwierdzenie przez sąd nieważności kwestionowanej decyzji z przyczyn, które w ocenie sądu uzasadniają nieważność decyzji.
W takim przypadku występuje bowiem problem wadliwych motywów rozstrzygnięcia administracyjnego oraz brak odniesienia się organu prowadzącego postępowanie nadzorcze do tych przyczyn, które w ocenie sądu mogą stanowić uzasadnienie do stwierdzenia nieważności decyzji.
Zasadniczy problem w tej sprawie, z uwagi na granice wyznaczone podstawami kasacyjnymi, sprowadza się jednak do tego, czy przytoczone przez sąd przyczyny mogły uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego i czy takie rozstrzygnięcie Sądu może być ocenione jako wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 i 160 k.p.a. Należy przy tym mieć na uwadze, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest decyzja o przyznaniu odszkodowania wydana na podstawie art. 160 § 4 k.p.a., w sytuacji gdy strona wniosła w terminie powództwo do sądu powszechnego.
Przepis art. 160 k.p.a., który regulował kwestie dotyczące dochodzenia odszkodowania za szkodę poniesioną na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, który miał odpowiednie zastosowanie w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy przez sąd administracyjny, był oceniany jak przepis kontrowersyjny i nastręczający poważne problemy w jego wykładni i stosowaniu. Dał temu wyraz także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 września 2003 r., sygn. akt K 20/02 (OTK –A z 2003 r., nr 7, poz. 76). Również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 20 marca 2000 r., OPS 19/99 (ONSA z 2000 r., z. 3, poz.
95) zwrócił uwagę na problem niedostosowania unormowań art. 160 k.p.a. do zmian ustrojowych administracji publicznej z 1990 r. Odnosząc się do tego przepisu Sąd wyraził w uzasadnieniu tej uchwały pogląd, że przepis ten nie przesądza o braku możliwości obrony interesów gminy w postępowaniu cywilnym, ponieważ sprawa o odszkodowanie określona w tym przepisie jest sprawą cywilną.
Przepis art. 160 k.p.a. został uchylony ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), jednakże stosuje się do zdarzeń prawnych i stosunków prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie tej ustawy.
Przepisy art. 160 § 4 i 5 k.p.a. określały szczególny tryb postępowania w sprawach o odszkodowanie za szkody powstałe na skutek wydania aktu administracyjnego dotkniętego wadą nieważności, stwierdzoną przez właściwy organ administracji lub sąd administracyjny. W orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmowano pogląd, że sprawa o odszkodowanie, do której ma zastosowanie art. 160 k.p.a. jest sprawą cywilną należącą do właściwości sądu powszechnego, z tym tylko, że wniesienie powództwa musi być poprzedzone wydaniem decyzji na podstawie art. 160 § 4 k.p.a. W wyroku z dnia 11 grudnia 2002 r. I CKN 1385/00 Sąd Najwyższy stwierdził, iż postępowanie sądowe przewidziane w art. 160 § 5 k.p.a. nie jest kontynuacją postępowania administracyjnego, jest wszczynanym od początku postępowaniem sądowym w sprawie odszkodowawczej opartej o przepisy prawa materialnego. Przewidziany w tym przepisie termin jest terminem dochodzenia roszczenia odszkodowawczego przed sądem i jest terminem zawitym prawa materialnego, co sprawia, że po jego upływie roszczenie wygasa.
W orzecznictwie Sądu Najwyższego został przyjęty także pogląd, że po wniesieniu sprawy do sądu powszechnego, sprawa toczy się od początku jako sprawa o charakterze cywilnym a decyzja administracyjna w tym przedmiocie nie wiąże sądu co do istnienia normalnego związku przyczynowego pomiędzy wadliwą decyzją a dochodzoną szkodą (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 lutego 2004 r., II CK 433/02). Już te przykładowo wskazane orzeczenia Sądu Najwyższego pozwalają przyjąć, iż decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 160 § 4 k.p.a. miała przede wszystkim takie znaczenie, iż otwierała drogę do rozpoznania sprawy o odszkodowanie przez sąd powszechny. Skład orzekający w tej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 21 lipca 2005 r., II OSK 428/05, iż w razie wniesienia powództwa do sądu powszechnego, po wydaniu decyzji, o której mowa w art. 160 § 4 k.p.a., obowiązek wypłaty odszkodowania wynikający z tej decyzji nie jest wymagalny, ponieważ sprawa o odszkodowanie nie została zakończona, a sąd powszechny nie jest związany ustaleniami organu administracji. Brak podstaw do takiego związania odnosi się zarówno do związku przyczynowego, jak i do wysokości szkody.
Przytoczone rozważania dotyczące znaczenia prawnego decyzji, o której mowa w art. 160 § 4 k.p.a. prowadzą do wniosku, że jakkolwiek nie jest wyłączone w stosunku do takiej decyzji postępowanie o stwierdzenie jej nieważności, to jednak należy uwzględnić specyficzny charakter tej decyzji, zwłaszcza w sytuacji, gdy toczy się już postępowanie przed sądem powszechnym o odszkodowanie za szkodę powstałą na skutek wydania aktu dotkniętego nieważnością.
Odnosząc te uwagi do zaskarżonego skargą kasacyjną rozstrzygnięcia należy stwierdzić, iż brak był podstaw do przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że kwestionowana decyzja Wojewody Pomorskiego została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) z przyczyn podniesionych przez ten Sąd. To, że organ wydający tą decyzję nie uzasadnił istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchwałą Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 30 marca 1999 r. w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, której nieważność została stwierdzona wyrokiem NSA z dnia 12 października 2000 r. a szkodą poniesioną przez skarżącą Spółkę nie może być zakwalifikowane jako rażące naruszenie art. 160 k.p.a., ponieważ w tej kwestii bez względu na wady rozstrzygnięcia ma orzekać właściwy sąd powszechny.
Również brak uzasadnienia w decyzji wysokości przyznanego odszkodowania nie może być zakwalifikowany jako rażące naruszenie przepisu art. 160 k.p.a., ponieważ również w tym zakresie ustalenia należą do sądu powszechnego, przed którym toczy się postępowanie o odszkodowanie. Także to, że Wojewoda Pomorski w kwestionowanej decyzji wskazał, iż odszkodowanie przysługuje od organu a nie od gminy jako osoby prawnej, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, iż nastąpiło rażące naruszenie prawa, skoro przepisy art. 160 § 3 i 4 k.p.a. stanowiły, iż odszkodowanie przysługuje od organu. Wskazanie organu, od którego przysługuje odszkodowanie było rozumiane w ten sposób, że organ ten ma wypłacić odszkodowanie, choć jest oczywiste, że w znaczeniu cywilnoprawnym jest to odszkodowanie obciążające osobę prawną, którą organ reprezentuje.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w części zaskarżonej. Sprawa nie została przekazana do ponownego rozpoznania, ponieważ sprawa ze skargi Spółki została prawomocnie rozpoznana, zaś uchylone rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji dotyczy decyzji, która nie może już być oceniana przez ten Sąd w sprawie ze skargi, która została już rozpoznana a postępowanie w tym zakresie zostało zakończone prawomocnym wyrokiem. Oznacza to zarazem konieczność zakończenia przez organ nadzoru, stosowną decyzją, wszczętego postępowania o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji Wojewody Pomorskiego.
O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i odstąpił od zasądzenia tych kosztów na rzecz skarżącej Spółki od organu z uwagi na szczególne okoliczności tej sprawy dotyczące wydania rozstrzygnięcia, które nie było objęte skargą. Mimo uwzględnienia skargi kasacyjnej, do tej sprawy nie może być zastosowany art. 203 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż powstała sytuacja, w której w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej skarżącej Spółki został uchylony w części wyrok Sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę skarżącej Spółki.