Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 365/04 oddalił skargę PPHU M. Spółka z o.o. we W. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 1 kwietnia 2004 r. Nr XXI/1768/04 w przedmiocie odrzucenia w części zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru rozwoju Plac 1 Maja we Wrocławiu.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Rada Miejska Wrocławia podjęła w dniu 21 września 2000r. uchwałę Nr XXIV/770/00 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru rozwoju Plac 1 Maja we Wrocławiu.
Po upływie okresu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu zarzut do niego wniosła PPHU M. Spółka z o.o., będąca użytkownikiem wieczystym nieruchomości gruntowej, znajdującej się w obszarze projektowania, położonej we Wrocławiu przy ul. W., oznaczonej w ewidencji geodezyjnej jako działka nr [...] obręb S. oraz właścicielem posadowionych na tej nieruchomości budynków. Spółka wniosła o rezygnację z dotychczas zamierzonych rozwiązań oraz wprowadzenie następujących zmian: likwidację w projekcie planu terenów zielonych pomiędzy obszarami U 2 i Mw 19 tereny te stanowią łącznik pomiędzy terenami zielonymi położonymi wzdłuż Odry, a ulicą W. i przeniesienia tych terenów na obszar U 2 na granicę pomiędzy działką, będącą w posiadaniu PPHU M. Spółki z o.o., a sąsiednią działką; w miejsce zlikwidowanych, zgodnie z powyższym wnioskiem terenów zielonych ustanowienie terenów o przeznaczeniu: zabudowa mieszkaniowa, usługi; ograniczenie szerokości terenów zielonych oznaczonych jako obszar B 24, biegnących wzdłuż Odry w taki sposób, by nie obejmowały one obszaru istniejących w tej chwili budynków; zmianę przeznaczenia terenu U 2 z usługowego na teren o przeznaczeniu - zabudowa mieszkaniowa, usługi.
Uzasadniając zarzuty spółka wskazała, że zabudowa powyższej nieruchomości stanowi jednolitą całość gospodarczą wykorzystywaną przez PPHU M. Spółkę z o.o. jak i dzierżawców poszczególnych jej części. Na nieruchomości znajduje się kompleks magazynów połączonych systemem dróg i placów rozładunkowych, a także uzupełniający całość budynek biurowy. Sporządzony projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego całkowicie lekceważy ów kompleksowy charakter nieruchomości, rozbijając ją na obszary o trzech różnych przeznaczeniach, a w szczególności przewiduje, że samo centrum nieruchomości przeznaczone zostanie na tereny zielone. Realizacja planu uniemożliwiałaby wykorzystanie nieruchomości pozostającej we władaniu spółki w dotychczasowy sposób, a nawet gdyby przedmiotowy teren, nie był zagospodarowany w sposób przewidziany przez projekt planu i na nieruchomości pozostałyby obecnie funkcjonujące budynki, to i tak przyjęcie projektu planu w istotny sposób narusza interes prawny spółki.
Jest ona bowiem pozbawiona możliwości jakiejkolwiek rozbudowy lub przebudowy budynków, będących jej własnością, a w obecnym stanie gospodarki podlegającej szybkim przemianom i rozwojowi technologicznemu, brak możliwości dostosowywania magazynów do potrzeb ich ewentualnych nabywców w poważny sposób obniża ekonomiczną wartość nieruchomości.
Spółka podkreśliła ponadto, że w przypadku realizacji zamierzeń projektu, tereny zielone pomiędzy obszarami U 2 i Mw 19 będą przebiegały na obszarze, na którym znajdują się części dwóch obecnie istniejących budynków magazynowych. Ewentualne wykupienie przez Gminę terenów w celu stworzenia projektowanych terenów zielonych doprowadziłoby do utraty możliwości ekonomicznego wykorzystania całości obu tych budynków: Ponadto na obszarze planowanych terenów zielonych znajdują się również budynek portierni oraz waga towarowa, niezbędna dla funkcjonowania kompleksu gospodarczego znajdującego się na terenie nieruchomości należącej do PPHU M. Spółki z o.o. Spółka podkreśliła przy tym, że umiejscowienie terenów zielonych na granicy pomiędzy działką pozostającą w jej władaniu, a nieruchomością sąsiednią pozwoli uniknąć kolizji z istniejącymi budynkami. Wyjaśniła ponadto, że z podobnych względów wnosi o ograniczenie szerokości terenów zielonych przebiegających na działce, będącej w jej posiadaniu wzdłuż Odry, bowiem tereny te są zaplanowane również w pewnym zakresie na obszarze, na którym umiejscowione są budynki wykorzystywane przez spółkę.
Rada Miejska Wrocławia uchwałą z dnia 1 kwietnia 2004r. Nr XXI/1768/04, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), odrzuciła w części zarzut wniesiony przez PPHU "M." do projektu miejscowego planu zagospodarowania obszaru rozwoju Plac 1 Maja we Wrocławiu. W uzasadnieniu tej uchwały Rada Miejska wyjaśniła, że odrzucenie dotyczy części zarzutu, w której wnoszący kwestionuje przeznaczenie na bulwar nad Odrą części swojej nieruchomości, proponując przeznaczenie terenu reprezentacyjnej strefy wejściowej bulwaru na zabudowę mieszkaniową i usługi, przy jednoczesnym przesunięciu tej strefy na sąsiedni teren usług, oznaczony symbolem U 2 oraz ograniczenie szerokości bulwaru tak, aby nie obejmował on istniejących na przedmiotowej działce obiektów.
Podała jednocześnie, że część zarzutu dotycząca propozycji wzbogacenia przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem U 2 o możliwość lokalizacji zabudowy mieszkaniowej została uwzględniona Zarządzeniem Nr 1853/03 Prezydenta Wrocławia z dnia 1 grudnia 2003 r. Następnie Rada Gminy wyjaśniła, że zgodnie ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wrocław" w celu podniesienia atrakcyjności turystycznej Wrocławia oraz stworzenia miejsc rekreacji dla mieszkańców przewiduje się zagospodarowanie terenów nad Odrą jako system bulwarów i promenad na znacznej długości jej nadbrzeży. Projekt planu poprzez swoje ustalenia realizuje to zamierzenie, wykluczając m.in. z całego rejonu funkcje produkcyjno-składowe.
Ponadto teren bulwaru nad Odrą przeznacza się w projekcie planu dla realizacji celów publicznych. Natomiast propozycja ograniczenia szerokości bulwaru w celu ochrony istniejącej zabudowy nie została uwzględniona z uwagi na to, że przedmiotowe obiekty to budynki o charakterze składowo-magazynowym, substandardowe, niektóre w złym stanie technicznym, a ustalenia projektu planu eliminują działalności o charakterze produkcyjnym, handlu i transportu z tego obszaru. Ponadto w planie miejscowym obowiązującym w okresie opracowywania projektu planu, tereny te były przewidziane także dla rozwoju funkcji rekreacyjnej, w tym na zieleń parkową. Nowy plan kontynuuje te założenia, co jest ważne w całym długoterminowym procesie planowania.
Rada Miejska Wrocławia zaznaczyła także, iż ustalenia projektu planu, na które złożono zarzut stanowią ważne sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, które należą do zakresu działania gminy, zgodnie z art. 6 ustawy o samorządzie gminnym, zaspokajają zbiorowe potrzeby wspólnoty w zakresie ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody, które należą do zadań własnych gminy, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym; określają wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, które uwzględnia się w zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym; należą do zadań własnych gminy zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym a dotyczą ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu.
PPHU M. Spółka z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na powyższą uchwałę, żądając jej uchylenia i uwzględnienie zarzutów wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru rozwoju Plac 1 Maja we Wrocławiu w części dotyczącej przeznaczenia na bulwar nad Odrą fragmentu działki nr [...], obręb S. W uzasadnieniu skargi spółka podniosła zarzut naruszenia przepisu art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który chroni własność i prawo dziedziczenia oraz art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wymagającego uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności. Spółka wyjaśniła, że nieruchomość przez nią zajmowana stanowi całość gospodarczą o charakterze centrotwórczym. Przeprowadzenie bulwaru i drogi do niego prowadzącej w sposób przewidziany w projekcie planu, spowoduje, że całość ta zostanie całkowicie rozbita, z użytku zostaną bowiem wyłączone całkowicie trzy budynki (dwa będą musiały być rozebrane w całości, drugi teoretycznie w -), pozostałe zaś budynki nie będą mogły być wykorzystywane w dotychczasowy sposób.
W związku z tym wprowadzenie w życie zaskarżonego projektu planu uniemożliwi spółce wykorzystanie nieruchomości i zniweczy długoletnie inwestycje. Zaskarżona część projektu planu narusza zatem prawo własności, a także lekceważy całkowicie walory ekonomiczne przestrzeni.
Skarżąca spółka zarzuciła także, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały jedynie ogólnikowo wskazuje przyczynę nieuwzględnienia zarzutu skarżących, nie precyzując przesłanek wykazujących niezbędność realizacji na terenach, w skład których wchodzi działka skarżących, celu publicznego, jakim jest budowa bulwaru. W ocenie spółki przeprowadzenie bulwaru w sposób wskazany w projekcie planu nie jest niezbędne dla realizacji celów publicznych wskazanych przez Radę Miejską. Ponadto, w ocenie Spółki, zaspokojenie interesów wspólnoty mogłoby zostać dokonane bez naruszenia interesów jednostki, a Rada Miejska w zaskarżonej uchwale nie wykazała, że naruszenie prawa własności spółki jest konieczne.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Wrocławia podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie, wskazując dodatkowo, że projekt planu realizuje zamierzenie przewidujące zagospodarowanie terenów nad Odrą jako system bulwarów i promenad na znacznej długości jej nadbrzeży, wykluczając m.in. funkcje magazynowe, produkcyjne i składowe. Teren bulwaru nad Odrą przeznaczony jest dla realizacji celów publicznych, a jego wyznaczenie było poprzedzone analizą własności nieruchomości. Wynikało z niej, że koniecznym jest wyznaczenie bulwaru na terenach będących w użytkowaniu wieczystym firm i przedsiębiorstw. Nie było żadnych możliwości zaplanowania zieleni na gruntach gminnych, ponieważ gmina nie posiada tu swoich gruntów. Lokalizacja, kształt, szerokość bulwaru wynika z uwarunkowań kompozycyjnych na danym terenie, walorów krajobrazowych, względów estetycznych, a także zdrowotnych. ponadto Rada Miejska wskazała, że nieruchomość skarżącej spółki od kilkudziesięciu lat nie była terenem przeznaczonym w planie miejscowym pod inwestycje budowlane.
Od lat 80-tych w obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Wrocławia obszar ten funkcjonował jako teren przeznaczony na parki i zieleńce, oznaczony symbolem ZP, a także na dużą trasę komunikacyjną. Dopiero przedmiotowy projekt planu miejscowego uruchamia znaczą część terenu pod inwestycje, podnosząc tym samym jego wartość.
Ustalenia projektu planu, zapisując dla przedmiotowego terenu nowy, bogaty zakres funkcji i określając sposób zagospodarowania podnoszą jego prestiż, co powoduje zdecydowany wzrost wartości gruntu, nawet przy założeniu likwidacji istniejących obiektów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu rozpoznając skargę, stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.), oddalił ją.
W motywach swego orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona uchwała podjęta została w warunkach, określonych ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Ten akt zawiera m.in. w art. 18 ust. 2 szczegółową regulację dotyczącą procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla której ustawodawca stworzył dodatkową ochronę poprzez treść art. 27 ustawy. Z tych względów ocena prawidłowości przedmiotowej uchwały dokonywana była przez Sąd również w odniesieniu do postanowień wskazanego powyżej art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Prowadząc czynności rozpoznawcze w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się wadliwości, noszącej znamiona naruszenia prawa. Taka sama była ocena Sądu dokonana w odniesieniu do art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, powołanego w podstawie prawnej zaskarżonego aktu.
Jak wynika z dyspozycji tego przepisu o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie to podlega wszystkim rygorom dotyczącym tego elementu strukturalnego indywidualnego aktu administracyjnego. Uzasadnienie faktyczne powinno zatem przedstawić sytuację faktyczną wnoszącego zarzut w takim zakresie, w jakim pozostaje ona w związku z treścią kwestionowanego projektu planu, natomiast uzasadnienie prawne winno przedstawiać związek konkretnej sytuacji faktycznej z tymi normami prawnymi, które wyznaczały interes prawny lub uprawnienie danej osoby (osób) i wyjaśnienie na tle tych norm dlaczego postanowiono uwzględnić, albo nie uwzględnić danego zarzutu. Obowiązek zamieszczenia uzasadnienia faktycznego i prawnego, o jakim mowa w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest w zasadzie jedynym środkiem dyscyplinującym radę gminy przy rozpatrywaniu zarzutów.
Istotne w sprawie również jest to, że gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego posiada osobowość prawną; przysługuje jej prawo własności i inne prawa majątkowe, co wynika wprost z zapisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483). Ponadto z art. 4 ust. 1 powoływanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że gmina posiada władztwo planistyczne i może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, a ustawodawca kwalifikuje to uprawnienie jako zadanie własne tej jednostki samorządu terytorialnego.
Powołując się na utrwaloną linię orzeczniczą Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji stwierdził, że dla oceny legalności uchwał odrzucających zarzuty do projektu planu pierwszorzędne znaczenia ma zasadność i wiarygodne wykazanie celowości przyjętych ustaleń dla terenu, objętego projektem planu, które będą wpływały na sposób i możliwość korzystania z nieruchomości przez właściciela.
Uwzględniając w rozpoznawanej sprawie powyższe okoliczności Sąd I instancji uznał, że Rada Miejska Wrocławia zastosowała się do wymogu określonego w art. 24 ust. 3 wskazywanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Uzasadnienie zaskarżonej uchwały mimo swojej zwięzłości w dostateczny sposób, w ocenie Sądu, wyjaśnia celowość a wręcz niezbędność przyjęcia kwestionowanych przez PPHU M. sp. z o.o. ustaleń w projekcie planu, dotyczących przeznaczenia na bulwar nad Odrą części działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...], obręb S. Jednocześnie w sposób wymagany prawem wykazana została niemożność uwzględnienia zarzutu w tej części.
Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały jednoznacznie wynika, że kwestionowane przez spółkę M. zapisy projektu planu zostały zdeterminowane przyjętymi przez "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wrocław", kierunkami zagospodarowania przestrzennego miasta, w ramach których wyznaczono jako sposób zagospodarowania terenów nad Odrą, system bulwarów i promenad na znacznej długości jej nadbrzeży. Celem zrealizowania tak określonego kierunku zamierzeń planistycznych jest podniesienie atrakcyjności turystycznej Wrocławia i stworzenie miejsc rekreacji dla mieszkańców. Konsekwentnie dla sfinalizowania takiego zamierzenia, stanowiącego cel publiczny, konieczne było wyeliminowanie z całego obszaru nadbrzeży funkcji produkcyjno-składowych.
Ponadto w uzasadnieniu uchwały odrzucającej zarzut w omawianej części wyczerpująco wyjaśniona została potrzeba zaprojektowania w sposób przedstawiony w projekcie planu reprezentacyjnej strefy wejściowej na bulwar nad Odrą. Z argumentów w tym zakresie przedstawionych wynika w sposób wiarygodny i przekonujący, że przesunięcie tej strefy jest ze względów kompozycyjnych, celowościowych i estetycznych zdecydowanie niekorzystne i spowodowałoby dysharmonię w całej koncepcji planistycznej. Rada Miejska Wrocławia wykazała również, zdaniem Sądu, w sposób wystarczający niemożność skorygowania szerokości bulwaru dla zachowania budynków stanowiących przedmiot własności spółki, podając, że w istocie doprowadziłoby to do sprzeczności ze Studium, w którym wyłączono z tego obszaru działalność o charakterze produkcyjnym, handlu hurtowego i transportu.
Sąd zwrócił również uwagę, że obecna koncepcja planistyczna jest kontynuacją ustaleń przyjętych przez plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w okresie opracowywania projektu planu (do dnia 31 grudnia 2003r.), zgodnie z którymi przedmiotowy obszar przewidziany był także dla rozwoju funkcji rekreacyjnej (zieleń parkowa). Plan ten obowiązywał również w dacie nabycia przez PPHU M. Sp. z o.o. prawa użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności budynków na nim posadowionych. Dodatkowo Sąd uznał za celowe wyjaśnić, że wbrew zarzutom skargi, w koncepcji planistycznej uwzględnione zostały walory ekonomiczne obszaru, bowiem projekt planu przewiduje dla tego obszaru, w części w której nie został on przeznaczony pod bulwar nad Odrą, funkcję mieszkaniowo-usługową, co zdecydowanie podnosi dotychczasową wartość gruntu, zważywszy jego zagospodarowanie i obecny sposób wykorzystania, a przede wszystkim pozwoli lepiej wykorzystać walory tego obszaru.
PPHU M. Spółka z o.o. we W. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie prawa materialnego:
- - art. 1 ust 2 pkt 1, 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 1999 r Nr 15. poz. 139 ze zm.) poprzez błędne ich zastosowanie i nie uwzględnienie, że przy uchwalaniu przez stronę przeciwną projektu planu zagospodarowania przestrzennego nie wzięto pod uwagę walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności skarżącego,
- - art. 4 ust 1 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 1999 r Nr 15. poz. 139 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie bezwzględnego prymatu interesu publicznego nad interesem skarżącego, a w konsekwencji przekroczenie władztwa planistycznego, przysługującego stronie przeciwnej, jako gminie,
- - art. 24 ust 3 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 1999r Nr 15. poz. 139 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że strona przeciwna dostatecznie uzasadniła swoją uchwałę z dnia 1 kwietnia 2004 r. nr XXI/l768/04 w przedmiocie odrzucenia zarzutów skarżącego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
- - naruszenie przepisów art. 21 ust 1 oraz 64 ust 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez naruszenie prawa własności skarżącego, wskutek nie uwzględnienia jego zarzutów do przedmiotowej uchwały.
Wskazując na powyższe, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i stwierdzenie w całości nieważności Uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 1 kwietnia 2004 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów reprezentacji według norm przepisanych.
W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z treścią art.. 21 ust 1 Konstytucji, Rzeczypospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Własność może być ograniczona w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa i: własności (art.. 64 ust 3 Konstytucji). Z kolei według art. 1 ust 2 pkt 5 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r o zagospodarowaniu przestrzennym w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. Z powyższych przepisów wynika wprost, że gmina ma obowiązek w zagospodarowaniu przestrzennym zawsze uwzględnić prawo własności strony zainteresowanej. Tymczasem zaskarżony wyrok, nie uwzględniając skargi na uchwałę o odrzuceniu zarzutów do miejscowego planu, uchybił powyższym przepisom. Uregulowania bowiem projektu planu zagospodarowania przestrzennego w sposób rażący naruszyło prawo własności skarżącego.
Przewidziana trasa bulwaru przez projekt planu zagospodarowania przestrzennego przebiega przez środek nieruchomości skarżącego. Dodatkowo założenia miejscowego planu burzą również ład przestrzenny, co stanowi naruszenie przepisu art. 1 ust 2 pkt 1 Ustawy z 7 lipca 1994 r o zagospodarowaniu przestrzennym. Opisane budynki aktualnie nie posiadają faktycznie przeznaczenia produkcyjno-składowego. Obecnie znajdują się w nich sklepy, punkty usługowe oraz galerie. Nieruchomość zajmowana przez skarżącego stanowi całość gospodarczą o charakterze cenotwórczym.
Natomiast przeprowadzenie bulwaru w zaplanowany sposób spowoduje rozbicie tej całości. Z użytku zostaną wyłączone dwa budynki, gdzie jeden ulegnie rozbiórce w całości, a w konsekwencji pozostałe budynki nie będą mogły być wykorzystywane w dotychczasowy sposób. Oznaczać to będzie narażenie na straty skarżącego, który wcześniej zainwestował w swoją nieruchomość w celu jej wykorzystania gospodarczego. Sąd tymczasem nie uwzględnił należycie powyższych okoliczności, przedstawionych przez skarżącego, przy wyrokowaniu w niniejszej sprawie. Natomiast z przepisu art. 1 ust 2 pkt 5 wspomnianej ustawy obowiązkiem gminy jest zawsze uwzględnianie prawa własności. W przedmiotowej sprawie Gmina Wrocław na pierwszym miejscu postawiła interes publiczny, co wynika z uzasadnienia uchwały Rady Miasta Wrocławia z dnia 1 kwietnia 2004 nr XXI/1768/04, nad indywidualny interes skarżącego, naruszając jego prawo własności.
W ocenie strony skarżącej Gmina przekroczyła również granice przyznanego jej na podstawie art. 4 ust 1 Ustawy z dnia 7 lipca 1994r o zagospodarowaniu przestrzennym tzw. władztwa planistycznego. Zgodnie z nim ustalenie planowania i zasady gospodarowania należy do zadań własnych gminy. Mając zatem na uwadze konstytucyjne gwarancje prawa własności ustawa nakazuje uwzględnienie w zagospodarowaniu przestrzennym również w niezbędnym zakresie ochrony prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 5). Sprawowanie przez gminę tzw. władztwa planistycznego oznacza więc z jednej strony obowiązek uwzględnienia w niezbędnym zakresie zarówno celów i zadań publicznych (lokalnych i ponadlokalnych), jak i interesów indywidualnych, zwłaszcza tych prawem chronionych, a równocześnie - oznacza obowiązek ścisłego przestrzegania ustawowych zasad i trybu procedury planowania, które służyć mają prawidłowej, możliwie najbardziej efektywnej realizacji celów planowania przestrzennego.
Nie mogą więc być traktowane wyłącznie formalnie. Strona skarżąca podniosła także zarzut naruszenia przepisu art. 24 ust 3 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r o zagospodarowaniu przestrzennym. W art. 24 ust. 3 nałożony został na radę gminy obowiązek zawarcia w uchwale o odrzuceniu zarzutów uzasadnienia faktycznego i prawnego. W sytuacji, gdy kwestionowany w zarzucie projekt planu prowadzi do naruszenia prawa własności, uzasadnienie uchwały o odrzuceniu zarzutu musi być szczególnie wnikliwe i staranne. Natomiast uzasadnienie zaskarżonej uchwały jedynie ogólnikowo wskazuje przyczynę nieuwzględnienia zarzutów skarżącego. Nie precyzując jednak przesłanek wykazujących niezbędność realizacji na terenach skarżącego celu publicznego, jakim jest budowa bulwaru. Strona przeciwna nie ustosunkowała się w uzasadnieniu w szczególności do zarzutów skarżącego, że bulwar nie stanowi przedłużenia ciągu komunikacyjnego.
Oś widokowa bowiem w kierunku rzeki, jaką rzekomo tworzy ulica Sokolnicza nie istnieje w rzeczywistości, gdyż Odra z tej ulicy nie jest widoczna. Również błędnie organ uzasadnił, że o atrakcyjności bulwaru wzdłuż tej osi widokowej stanowią znajdują się tam zabytkowe budynki. Z drugiej bowiem strony znajdują się budynki handlowe na nieruchomości skarżącego, które trudno się wkomponowują w koncepcje tej tzw. "osi widokowej". Z tych względów nie można uznać powyższego uzasadnienia uchwały za wnikliwe i szczegółowe.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Wrocławia podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 -3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymaganiom, lecz podniesione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.
Skarga kasacyjna wniesiona przez pełnomocnika P.P.H.U. M. Spółki z o.o. we W. oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia prawa materialnego poprzez błędne jego zastosowanie. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w myśl art. 174 pkt 1 cytowanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez Sąd (porównaj wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 121/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r poz.11).
Zarzuty naruszenia prawa materialnego powołane w skardze kasacyjnej koncentrują się głównie na wykazywaniu naruszeniu prawa własności skarżącej Spółki do przysługujących jej nieruchomości objętej projektem planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wprowadzenie takich zapisów, które ograniczają całościowe jej wykorzystanie. W tym zakresie powołano się na przepisy art. 21 ust. 1 i 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 1 ust.2 pkt 5 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym wywodząc, że gmina ma obowiązek w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać prawo własności strony zainteresowanej a w tej sprawie przyjęto bezwzględny prymat interesu publicznego nad interesem skarżącego a w konsekwencji dopuszczono się przekroczenia władztwa planistycznego.
Jednocześnie zarzucono naruszenie art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżona uchwała została dostatecznie uzasadniona jak też nie wzięcie pod uwagę wymagań ładu przestrzennego oraz walorów ekonomicznych przestrzeni o jakich mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Odnosząc się do tak skonkretyzowanych zarzutów naruszenia prawa materialnego wyjaśnić należy, iż uprawnienie gminy wynikające z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1999 r. o zagospodarowaniu przestrzennym,określane w literaturze przedmiotu jako władztwo planistyczne gminy, przesądza o tym, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego do zadań własnych gminy. Władztwo planistyczne gminy oznacza przekazanie gminie kompetencji w zakresie przeznaczenia i ustalenia zasad zagospodarowania terenu z możliwością zastosowania w tej mierze formy aktu prawnego wiążącego.
Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym określała złożony proces gospodarowania przestrzenią i w ust. 2 art. 1 tej ustawy nakazywała uwzględniać w zagospodarowaniu przestrzennym wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe i inne wymagania tam określone w tym walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności (pkt. 5).Przepisu tego nie można traktować jako przepisu bezpośrednio zobowiązującego tak jak interpretuje go strona wnosząca skargę kasacyjną w przedmiotowej sprawie. Obowiązek uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym tych wymagań oznacza, że obowiązek ten istnieje w takim zakresie w jakim przewidują go przepisy szczególne zawarte w omawianej ustawie jak i innych przepisach prawa materialnego.
Podkreślić należy, że prawo własności niewątpliwie jest w Rzeczypospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 oraz 64 ust. 1 i 3), znajdując także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu Nr 1), to jednak prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona, tyle, że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności a więc poszanowania zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki.
Z kolei stosownie do regulacji art. 32 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę praw własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do w/w celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były regulacje miedzi innymi obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. Nr 15 z 1999 r. poz. 139 ze zm.). Upoważniały one gminy tak jak to zresztą czyni aktualnie obowiązująca ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 2 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), a w konsekwencji ograniczają sposób wykonywania prawa własności.
Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, a jeżeli tak to ograniczenie wykonywania prawa własności wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego będącego jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które go ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji R.P.).
Zatem nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że gmina posiada prawo do wprowadzenia na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania. Przy czym niespornym pozostaje także to, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiednich proporcjach do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego.To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie kształtowanym powołanym we wstępnej części tego uzasadnienia przepisem art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym doktrynalnie określanym władztwem planistycznym nie oznacza, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Mając kompetencje do planowania miejscowego gmina może pod warunkiem, że działa w granicach prawa i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego władztwu planistycznemu, jeżeli władztwa tego nie nadużywa a organy państwa w tym wojewódzki sąd administracyjny bądź Naczelny Sąd Administracyjny nie mogą jej władztwa planistycznego pozbawić. Brak celowości rozwiązań przyjętych w kwestionowanym projekcie planu zagospodarowania przestrzennego nie może odnieść zamierzonego skutku.
Prawnie wadliwym będą zatem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień.
Odnosząc powyższe do rozważań Sądu pierwszej instancji zawartych w zaskarżonym wyroku podkreślić należy, iż brak jest w okolicznościach tej sprawy podstaw do przyjęcia, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie uwzględniana w procesie zagospodarowania przestrzennego prawa własności a tym samym nie można uznać naruszenia wskazywanych w skardze przepisów ustawy zasadniczej(art. 21 ust.1 i 64 ust. 3).
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekając w sprawie zarzutu skarżącej Spółki do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawidłowo wskazał w motywach zaskarżonego wyroku, że w ustalonym stanie faktycznym występowały podstawy prawne ku temu aby podzielić pogląd prawny Rady Miejskiej Wrocławia o przysługującym jej z mocy art. 4 ust 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, uprawnieniu do decydowania o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania terenu, na którym znajduje się działka skarżącej Spółki. Stąd też rozstrzygnięciu Sądu I instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt.1 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wadliwe uznanie, że treść zaskarżonej uchwały mieściła się w tzw. uprawnieniu gminy doktrynalnie zwanym władztwem planistycznym.
Ponadto odniesiono się w zaskarżonym wyroku do kwestii koncepcji planistycznej uwzględniającej walory ekonomiczne obszaru objętego zmianami (str. 13 uzasadnienia) i rozważania te w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego są przekonujące czyniąc nieusprawiedliwionym zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczący tej kwestii. Przy czym dodatkowym elementem potwierdzającym trafność stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie jest porównanie dotychczasowego przeznaczenia gruntów skarżącej Spółki w planie zagospodarowania przestrzennego na parki, zieleńce i trasę komunikacyjna z zakazem inwestycji komercyjnych z proponowanym dopuszczającym na nieruchomości strony zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, zabudowę usługową związaną z administracją,gastronomią i handlem, kulturą, obsługą firm, turystyką i wypoczynkiem sprawiając, że nastąpi również zdecydowany wzrost wartości nieruchomości jako skutek ekonomiczny wywołany przez plan.
Nie można także podzielić stanowiska strony skarżącej, iż Sąd I instancji dopuścił się obrazy art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzenny poprzez naruszenie cytowanej normy w zakresie nieuwzględnienia wymagań ładu przestrzennego w proponowanym projekcie planu. Zauważyć należy, iż strona odnosi ten zarzut do istniejącej zabudowy w ramach własnej nieruchomości wykazując, że obecnie nieruchomość skarżących stanowi całość gospodarczą o charakterze centrotwórczym a wprowadzenie bulwaru nad Odrą w zaplanowany sposób spowoduje rozbicie tej całości.
Natomiast zarzut naruszenia w/w normy musi być kierowany do proponowanego rozwiązania jako projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego całego obszaru rozwoju Placu 1 Maja we Wrocławiu. W takim właśnie ujęciu należy rozpatrywać proponowane rozwiązania, a to nie pozwala uznać zarzutu skarżącej Spółki w tym zakresie za zasadny. Ład przestrzenny jako pojęcie niezdefiniowane (wprowadzone aktualnie art. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -(Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) to takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość. Jak wynika z analizy akt sprawy projektowany plan zmierza do zagospodarowania terenów nad Odrą jako systemu bulwarów i promenad na znacznej długości jej nadbrzeża. Projekt ma na celu wykluczenie z całego rejonu funkcji produkcyjno-składowej.
Natomiast reprezentacyjna strefa wejściowa na bulwar nad Odrą została zaprojektowana jako przedłużenie istniejącego ciągu komunikacyjnego, który będzie stanowił jedną z ważniejszych osi widokowych w kierunku Odry. Takie rozwiązania kompleksowe zaprezentowane w projekcie planu zagospodarowani przestrzennego o czym również jest mowa w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie pozwala na uznanie, że w okolicznościach tej sprawy nie uwzględniono wymagań ładu przestrzennego.
Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzuty rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Wymóg zamieszczenia w uchwale uzasadnienia o jakim mowa, zmusza radę gminy do przeprowadzenia analizy sytuacji wnoszącego zarzut. Należy zatem wytłumaczyć odrzucając zarzut dlaczego naruszenie indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia nie ma wpływu na zmianę projektu planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sprawie uczyniono to w motywach zaskarżonej uchwały, która przecież zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Kontrola Sądu administracyjnego takiej uchwały polega na badaniu jej zgodności z prawem co oznacza, że Sąd wypowiada się w kwestii jej formy, ewentualnej niepełności uzasadnienia czy też braku takiego uzasadnienia lub nieprawidłowości jej doręczenia.
Należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, iż uzasadnienie zaskarżonej uchwały mimo swej zwięzłości w dostateczny sposób wyjaśnia celowość a wręcz niezbędność przyjęcia kwestionowanych rozwiązań w projekcie planu dotyczących przeznaczenia na bulwar nad Odrą części działki skarżącej Spółki, wykazując przy tym niemożność uwzględnienia zarzutu w tej części, co powoduje, że nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym za usprawiedliwiony.
Konkludując podnieść należy, iż przy uwzględnieniu powyższej argumentacji nie można uznać, wskazane podstawy skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego za usprawiedliwione.
Z tych przyczyn wobec nieusprawiedliwionych zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeł jak w sentencji wyroku.