Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 3 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 843/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 1058/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie uchylenia decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Starosta K. na wniosek strony wyłączył z produkcji rolniczej obszar gruntu o łącznej pow. 2,4255 ha - działkę nr [...] stanowiącą łąki trwałe klasy IV pochodzenia organicznego, z przeznaczeniem pod zabudowę obiektami handlowo-usługowymi. Jednocześnie w decyzji tej ustalono opłatę stanowiącą dwukrotność należności za wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej na części działki nr [...] o pow. 1,3200 ha niezgodnie z przepisami ustawy oraz stałą opłatę roczną za wyłączenie pow. 2,4255 ha. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 20 czerwca 2011 r.

Pismem z dnia 13 grudnia 2011 r. S. K. oświadczył, że rezygnuje w całości z nabytego prawa do wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu o pow. 2,4255 ha i wniósł o uchylenie decyzji z dnia [...] maja 2011 r. w całości.

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., Starosta K., działając na podstawie art. 155 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako: k.p.a.), art. 11 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 11, 12 i 13, art. 5 ust. 1, art. 12 ust. 1, 2, 3, 4, 6, 7, 13 i 14 oraz art. 28 i 30 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm., dalej jako: ustawa), po rozpatrzeniu wniosku S. K. orzekł o:

1. I. uchyleniu w całości decyzji własnej z dnia 30 maja 2011 r., dotyczącej wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu o łącznej pow. 2,4255 ha stanowiącego działkę nr [...] położoną w obrębie ewidencyjnym Baranów i obejmującego łąki trwałe klasy IV pochodzenia organicznego – z przeznaczeniem pod zabudowę obiektami handlowo-usługowymi;
2. II. wyłączeniu z produkcji rolniczej obszaru gruntu o pow. 1,2744 ha stanowiącego część działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym B. i stanowiącej łąki trwałe klasy IV pochodzenia organicznego - z przeznaczeniem pod zabudowę obiektami handlowo-usługowymi;
3. III. odstąpieniu od wyłączenia części działki nr [...] o pow. 1,1511 ha;
4. IV. ustaleniu opłaty w wysokości 355.226,24 zł stanowiącej dwukrotność należności za wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej na części działki nr [...] o pow. 1,2744 ha, wyłączonej przez wnioskodawcę niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych;
5. V. ustaleniu stałej opłaty rocznej za wyłączenie z produkcji rolniczej części działki nr [...] o pow. 1,2744 ha w wysokości 10% należności określonej w pkt III pkt 1, której wysokość wynosi 22.285,43 zł;
6. VI. zobowiązaniu S. K. do: uiszczenia opłaty w wysokości określonej w pkt III niniejszej decyzji w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a także uiszczania stałej opłaty rocznej w wysokości określonej w pkt IV w terminie do dnia 30 czerwca za dany rok, przez okres 10 lat.

S. K., działający przez pełnomocnika pismem z dnia 3 czerwca 2013 r. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 12 ust. 2 ustawy oraz naruszenie art. 28 ust. 1 i 2 tej ustawy, a także naruszenie art. 77 i art. 80, 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz błędy w ustaleniach faktycznych. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z żądaniem strony, gdyż istotą wniosku było doprowadzenie do uchylenia decyzji z dnia [...] maja 2011 r. i do ustalenia, że w wyniku rezygnacji z prawa do wyłączenia działki nr [...] z produkcji rolniczej, nie jest on zobowiązany do ponoszenia z tego tytułu żadnych kosztów.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że przedmiotowa nieruchomość zgodnie z zapisami planu miejscowego obowiązującego od dnia 25 sierpnia 2010 r. (uchwała nr [...] Rady Gminy w B. z dnia [...] kwietnia 2010 r. - ogłoszona w Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego Nr 145, poz. 2766 z dnia 26 lipca 2010 r. zmieniająca uchwalę nr [...] Rady Gminy w B.), przeznaczona jest pod budowę obiektów handlowo-usługowych i oznaczona symbolem j15. Do czasu wejścia w życie zmienionej uchwały, nieruchomość objęta była jednostką bilansową ZN1, której funkcja podstawowa to zieleń naturalna objęta ochroną jako użytek ekologiczny. Przed wydaniem decyzji o wyłączeniu przedmiotowego gruntu z produkcji rolniczej, rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy dotyczący oszacowania wartości rynkowej nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, w którym wyraźnie stwierdzono, że na datę wizji lokalnej (14 maja 2011 r.), na działce nr 802/2 zdjęto wierzchnią warstwę gleby organicznej - torfu oraz nawieziono gruz i śmieci.

Stwierdzenia te poparte są dokumentacją fotograficzną dołączoną do operatu. W operacie tym określono, że zmiany obejmują powierzchnię 1,3200 ha. W tej sytuacji organ I instancji orzekł o wyłączeniu z produkcji rolniczej gruntu o łącznej powierzchni 2,4255 ha stanowiącego działkę nr [...] i ustalił jednorazową należność za wyłączenie 1,1055 ha w wysokości zero złotych oraz za wyłączenie powierzchni 1,3200 ha w dwukrotnej wysokości stanowiącej 367.656,80 zł. Jednocześnie w decyzji tej ustalono stałą opłatę roczną w wysokości 42.414,72 zł płatną za dany rok przez okres 10 lat. Jednorazowa opłata za wyłączenie części przedmiotowej działki z produkcji rolniczej, obliczona została w dwukrotnej wysokości z tego względu, że doszło do faktycznego wyłączenia poprzez naruszenie wierzchniej warstwy gleby oraz składowanie odpadów. Rozstrzygnięcie to znajduje pełne uzasadnienie w treści art. 28 ust. 1 ustawy, w myśl którego w razie stwierdzenia, że grunt został wyłączony z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności.

Z kolei w związku z oświadczeniem strony datowanym na 13 grudnia 2011 r., Kolegium zauważyło, iż w stosunku do części działki organ I instancji naliczył opłatę w dwukrotnej wysokości w związku z tym, że właściciel nieruchomości dokonał faktycznego wyłączenia z produkcji rolniczej bez decyzji, a zatem w odniesieniu do tego fragmentu gruntu nie można rezygnować z prawa do wyłączenia, ponieważ decyzją prawa takiego nie przyznano. Decyzja jedynie potwierdziła dokonane wcześniej wyłączenie, naliczając opłatę w podwójnej wysokości. W toku postępowania związanego z rozpatrzeniem wniosku dotyczącego rezygnacji z prawa do wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, organ I instancji przeprowadził w dniu 5 kwietnia 2012 r. oględziny spornej działki z udziałem wnioskodawcy, które potwierdziły faktyczne wyłączenie części gruntu i te ustalenia nie zostały wówczas zakwestionowane przez wnioskodawcę oraz jego pełnomocnika.

Właściciel działki przedłożył opinię sporządzoną przez rzeczoznawcę w sprawie stwierdzenia sposobu wykorzystania nieruchomości na działce geodezyjnej nr [...], która potwierdza, że na działkę nawieziono gruz i różne materiały budowlane, jak też wybrano wierzchnią warstwę gruntu piaszczystego wraz z murszem. Zdaniem Kolegium, stwierdzenie zawarte w końcowej części opinii mówiące o tym, że nieruchomość nie jest wykorzystywana pod żadną inwestycję a stan działki nie wskazuje na przemyślane działania jej właściciela, nie mogą przesądzić o nieistnieniu wyłączenia gruntu, które dokonano przed uzyskaniem zezwolenia. Reasumując Kolegium stwierdziło, że nie znalazło podstaw do uwzględnienia wniesionego odwołania.

S. K. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 12 ust. 2 ustawy, polegające na jego nie zastosowaniu, mimo, że okoliczności faktyczne sprawy uzasadniają uznanie, że odwołującemu się przysługuje w całości zwrot należności jaką uiścił wobec skutecznej rezygnacji przez niego z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej; art. 28 ust. 1 ustawy, polegające na jego błędnym zastosowaniu poprzez ustalenie opłaty w dwukrotnej wysokości, mimo, że okoliczności przewidziane w tym przepisie nie zaistniały; naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść orzeczenia tj. art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na dowolnej ocenie dowodów i nie rozpatrzeniu w sposób wystarczający całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, a w szczególności na nieuzasadnionym i niepopartym żadnym materiałem dowodowym błędnym ustosunkowaniu się do przedstawionej przez odwołującego się w toku postępowania opinii biegłego rzeczoznawcy; art. 107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na braku prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w szczególności na niewskazaniu faktów, które organ administracyjny uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej poszczególnych źródeł dowodowych, błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieuprawnionym ustaleniu, że skarżący faktycznie wyłączył z produkcji rolniczej grunt o powierzchni 1,2744 ha, mimo, że w postępowaniu nie przeprowadzono dowodów uzasadniających takie wnioski.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, a także zmianę decyzji Starosty K. z dnia [...] maja 2011 r. i stwierdzenie nieistnienia obowiązku uiszczenia opłaty za wyłączenie gruntów znajdujących się na działce nr [...] z produkcji rolniczej; ewentualnie uchylenie obu decyzji i stwierdzenie nieistnienia obowiązku uiszczenia opłaty za wyłączenie gruntów lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie.

Po rozpoznaniu sprawy na rozprawie w dniu 3 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd przypomniał, iż strona skarżąca wnosiła o uchylenie ostatecznej decyzji Starosty K. z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu o łącznej pow. 2,4255 ha stanowiącego działkę nr [...]. Skarżący argumentował, że nie skorzystał z uprawnienia nadanego tą decyzją i z niego rezygnuje, w konsekwencji należności uiszczone na podstawie tej decyzji powinny mu zostać w całości zwrócone. W kolejnych, kierowanych do Starosty K. pismach, skarżący nie wskazał, w jakim trybie decyzja ostateczna powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Wskazywał natomiast, że rezygnuje z prawa do wyłączenia gruntu z produkcji rolnej mając na uwadze przepis art. 12 ust. 2 ustawy oraz oświadczył, że żąda uchylenia opisanej decyzji. Rozpatrzenie wniosku skarżącego nastąpiło w trybie art. 155 k.p.a., co w opinii Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, ma uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym przedmiotowej sprawy.

Trybu tego strona skarżąca nie kwestionowała na etapie postępowania administracyjnego, co więcej, w odwołaniu od decyzji organu I instancji pełnomocnik skarżącego żądał uchylenia decyzji z dnia 30 maja 2011 r., właśnie w trybie art. 155 k.p.a. W opinii Sądu wydane w sprawie rozstrzygnięcia uwzględniają zasady prowadzenia postępowania i wydania rozstrzygnięcia w tym trybie.

Sąd podkreślił, iż w postępowaniu tym weryfikacja ostatecznej decyzji następuje tylko z jednego punktu widzenia - czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i nie sprzeciwiają się temu obowiązujące przepisy. W postępowaniu, o którym mowa w art. 155 k.p.a., nie jest dopuszczalna merytoryczna kontrola wydanego rozstrzygnięcia. Z argumentacji skargi wynika natomiast, że stanowisko strony w istocie zmierza do ponownej oceny merytorycznej decyzji z dnia [...] maja 2011 r. Strona skarżąca kwestionuje bowiem ustalenie, że doszło do faktycznego wyłączenia części działki nr [...] z produkcji rolnej, co stanowiło przesłankę wydania decyzji z dnia [...] maja 2011 r., którą nie tylko wydano zezwolenie na wyłączenie części działki z produkcji rolnej, ale i nałożono na skarżącego opłatę o charakterze sankcji karnej – z tytułu wyłączenia części tej działki z naruszeniem przepisów ustawy.

Sąd przyjął, iż niedopuszczalna jest weryfikacja ostatecznej decyzji z uwagi na wadliwość merytorycznego rozstrzygnięcia, co strona skarżąca obecnie pośrednio wywodzi, żądając weryfikacji stanowiska stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia o obciążeniu jej opłatą ustaloną w trybie art. 28 ust. 1 ustawy.

Żądanie obecnie oceny charakteru i skutków prac wykonanych na działce przed wydaniem tej decyzji, pozostaje zdaniem Sądu, bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a. W tym zakresie bez znaczenia dla sprawy pozostaje ocena przedłożonej przez skarżącego opinii biegłego i zawartych w tej opinii wniosków.

Dalej Sąd opisał tryb w jakim następuje wyłączenie z produkcji gruntów rolnych i leśnych. Wyjaśnił, iż wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która w świetle przepisu art. 11 ust. 1 ustawy nastąpić może tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. W przeciwnym wypadku wyłączenie z produkcji narusza przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Użyte przez ustawodawcę w art. 11 ust. 1 pojęcie użytków, gruntów i gruntów leśnych "przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne" oznacza przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co wynika z analizy art. 11 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 i art. 28 ust.

2. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy przewiduje konsekwencje wyłączenia z produkcji gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne. Z kolei art. 28 ustawy stanowi w ust. 1, iż w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy, w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%.

Sąd wyjaśnił, iż wyłączenie z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy, o którym stanowi ust. 1 art. 28, dotyczy sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - w dacie dokonania faktycznego wyłączenia - nie przewidywał przeznaczenia gruntów na cele nierolne. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanym przypadku, gdy do faktycznego wyłączenia doszło przed dniem wejścia w życie planu miejscowego - obowiązującej od dnia 25 sierpnia 2010 r. uchwały nr [...] Rady Gminy w Baranowie z dnia [...] kwietnia 2010 r., co wynika z akt sprawy i co stwierdzono w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] maja 2011 r. W takiej sytuacji nie wydaje się decyzji zezwalającej na wyłączenie, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy, a jedynie w formie sankcji dla sprawcy takiego wyłączenia ustala się – w drodze decyzji, opłatę w wysokości dwukrotnej należności.

Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy Sąd wskazał, iż decyzją z dnia 30 maja 2011 r. organ I instancji orzekł o wyłączeniu z produkcji rolniczej gruntu o łącznej pow. 2,4255 ha stanowiącego działkę nr [...], uwzględniając wniosek skarżącego wyłącznie co do tej części tej działki, na której nie doszło do faktycznego wyłączenia z produkcji rolnej z naruszeniem przepisów ustawy. Zwrócił uwagę, że wniosek o wyłączenie złożony został w sytuacji, gdy Starostwo Powiatowe w K. prowadziło z urzędu postępowanie w przedmiocie wyłączenia z produkcji rolnej terenu działki nr [...] z naruszeniem przepisów ustawy oraz naliczenia opłat z tego tytułu, wszczęte w dniu 29 maja 2009 r. Materiał dowodowy zgromadzony w ramach tego postępowania załączono do akt sprawy i jedną decyzją z dnia [...] maja 2011 r. rozstrzygnięto zarówno co do sankcji wynikających z naruszenia przepisów ustawy, powołując w tym zakresie art. 28 ust. 1 ustawy, jak i co do wniosku strony o wyłączenie – w odniesieniu do pozostałej części działki nr [...].

Tak więc w odniesieniu do części działki nr [...] o powierzchni 1,3200 ha, za dokonanie wyłączenia bez wymaganego zezwolenia w dacie, gdy obowiązujący plan miejscowy nie dopuszczał innego niż rolnicze przeznaczenia działki nr [...], organ na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy nałożył na skarżącego obowiązek uiszczenia opłaty podwyższonej, w wysokości dwukrotności stawki należności podstawowej (a nie należności – na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy, jak wadliwie strona skarżąca wywodzi nie rozróżniając tych odmienności). W tym zakresie decyzja z dnia [...] maja 2011 r. miała charakter represyjny i oparta została na przepisie art. 28 ust. 1 ustawy.

Zatem w tej części decyzja ta mogła zostać zmieniona w trybie art. 155 k.p.a. wyłącznie w związku z ustaloną obecnie przez organ mniejszą powierzchnią tego wyłączenia, aniżeli pierwotnie przyjęto. W związku ze stwierdzonym nieprawidłowym ustaleniem powierzchni działki objętej tym wyłączeniem, organ uwzględniając słuszny interes strony decyzją z dnia [...] maja 2013 r. ustalił opłatę w wysokości 355.266,24 zł – liczoną od powierzchni 1,2744 ha (na mocy decyzji z dnia [...] maja 2011 r. była to kwota 367.656,80 zł – od powierzchni 1,3200 ha).

Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, zgodnie z którym oświadczenie o rezygnacji z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej (art. 12 ust. 2 ustawy) nie odnosi skutku prawnego w sytuacji, gdy dokonano wyłączenia gruntów z naruszeniem przepisów ustawy. Organ I instancji prawidłowo zatem uwzględnił to oświadczenie wyłącznie w odniesieniu do pozostałej części działki nr [...] – o powierzchni 1,1511 ha, co znalazło odzwierciedlenie w pkt I i odpowiednio w pkt III sentencji decyzji z dnia [...] maja 2013 r.

Sąd nie podzielił zarzutów dotyczących naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., dodając iż ocena ta odnosi się wyłącznie do kwestii mających znaczenie dla rozpatrzenia sprawy w trybie art. 155 k.p.a. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, organy prawidłowo przyjęły, że na części działki nr [...] nastąpiło faktyczne wyłączenie z produkcji rolnej, bowiem kwestia ta została przesądzona w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 30 maja 2011 r. Zarzut strony, iż organ nie uwzględnił w całości żądania strony wobec tak ustalonego stanu faktycznego nie jest zasadny. Przeszkodą do weryfikacji decyzji, w trybie art. 155 k.p.a., jest bowiem brak podstaw w odpowiednich przepisach prawa materialnego dla żądanego przez stronę sposobu i zakresu modyfikacji decyzji administracyjnej.

S. K. zaskarżył w całości ów wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego i na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 12 ust. 2 w związku z art. 28 ustawy polegające na błędnej wykładni i ustaleniu, że nie ma on zastosowania w sprawie z uwagi na fakt, iż ze względu na represyjny charakter opłaty stronie nie przysługuje zwrot uiszczonej należności mimo, że spełnione zostały przesłanki opisane w przepisie wobec skutecznej rezygnacji z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolnej.

Nadto wskazując na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.) polegające na nie rozpatrzeniu w sposób wystarczający akt sprawy, a w szczególności na pominięciu informacji wynikających z opinii biegłego rzeczoznawcy; art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu faktycznego niezgodnie ze stanem rzeczywistym w zakresie przyjęcia, ze skarżący faktycznie wyłączył z produkcji rolniczej grunt o pow. 1,2744 ha mimo przyznania, że strona złożyła oświadczenie o rezygnacji w całości z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej w terminie dwóch lat od dnia wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, nadto zasądzenie kosztów postępowania sądowego za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podkreślił, przywołując brzmienie art. 12 ust. 2 ustawy, iż przesłankami uzyskania zwrotu opłaty są uzyskanie prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej, uiszczenie opłaty i rezygnacja z uzyskanego prawa w okresie 2 lat od dnia wydania decyzji o wyłączeniu gruntów. Jednocześnie w żadnym z innych obowiązujących przepisów nie zawarto dalszych ograniczeń w stosowaniu powołanej regulacji. Skarżący kasacyjnie wywodził, iż wbrew twierdzeniom Sądu I Instancji nawet w przypadku uznania, że opłata, którą uiścił miała charakter sankcji za bezprawne wyłączenie gruntów — do jej zwrotu stosuje się odpowiednio przepisy art. 12 ust. 2 ustawy. Zdaniem strony uzasadnia to przekonanie o samodzielnej funkcji procedury opisanej w art. 12 ust. 2 ustawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w niniejszej sprawie niewątpliwie wystąpił zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony w uchyleniu decyzji.

Po pierwsze pozostawienie zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym byłoby niezgodne z prawem. Ponadto skoro skarżący nie wyłączył "faktycznie" części działki z produkcji rolniczej, co skutkować miałoby uznaniem, że nie ma on prawa do rezygnacji z wyłączenia (przy czym rezygnacja ta dotyczyć może całej działki a nie jej części) — uznać zatem należy, że posiada on usprawiedliwiony interes w uchyleniu decyzji. Nadto zdaniem strony nie może ujść uwadze Sądu fakt dokonania także innych uchybień przez Sąd I instancji. W pierwszej kolejności wskazał na naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji nie pochylił się nad zgromadzonym materiałem dowodowym, a w szczególności nad opinią biegłego rzeczoznawcy i bezrefleksyjnie oparł się na argumentacji przedstawionej przez organy administracyjne, nie rozstrzygając o zaistniałych wątpliwości. Konsekwencją zaistniałych uchybień Sądu I instancji jest również naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym - w zakresie przyjęcia, że skarżący faktycznie wyłączył z produkcji rolniczej grunt o powierzchni 1.2744 ha, pomimo przyznania, że skarżący złożył oświadczenie o rezygnacji w całości z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej w terminie dwóch lat od dnia wyłączenia gruntów z produkcji rolnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały zarówno na naruszeniu przepisów prawa procesowego, jak i przepisów prawa materialnego. Niemniej jednak, zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt FSK 618/04 - wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stawiając Sądowi I instancji zarzut naruszenia przepisów art. 133 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie stara się wywieść, iż Sąd I instancji nie uwzględnił istotnego dla rozstrzygnięcia o istocie sprawy dokumentu w postaci opinii biegłego rzeczoznawcy. Skarżący zarzucił, iż Sąd I instancji nie pochylił się nad przedłożoną przez stronę opinią biegłego rzeczoznawcy i bezrefleksyjnie oparł się na argumentacji przedstawionej przez organ, nie rozstrzygając o zaistniałych wątpliwościach.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tak sformułowany zarzut kasacyjny nie zasługuje na uwzględnienie. Po pierwsze godzi się przypomnieć, iż stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Po wtóre, dostrzec należy, iż w istocie skarżący kasacyjnie dąży do podważenia oceny podjętej na podstawie akt sprawy przez Sąd I instancji. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w aktach administracyjnych znajduje się przedmiotowa opinia, jak również fakt uwzględnienia treści tegoż dokumentu przez Sąd I instancji.

Skarżący kasacyjnie nie może natomiast oczekiwać aby Sąd I instancji czynił, w oparciu o zgromadzony w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy, własne ustalenia, działanie takie wykraczałoby poza ramy sądowej kontroli działalności administracji publicznej. Nadto należy zauważyć, iż judykatura, na którą w zakresie omawianego zarzutu powołuje się skarżący kasacyjnie, wskazuje na konsekwencje, ale jeżeli dojdzie do naruszenia przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a., a więc w sytuacji gdy sąd I instancji nie uwzględni lub nie zapozna się z treścią danego dokumentu.

W niniejszej sprawie, co jasno wynika z argumentów uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji przeanalizował cały zgromadzony materiał dowodowy i zapoznał się z jego treścią, natomiast podjął odmienną od oczekiwanej przez skarżącego kasacyjnie ocenę. Judykatura w tym względzie wypowiada się jednoznacznie, iż obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Do naruszenia tego obowiązku doszłoby wówczas, gdyby sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy. Podstawą orzekania sądu był materiał zgromadzony w toku całego postępowania przed organem oraz przed sądem.

Natomiast przepis art. 133 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego dokonanej przez sąd I instancji, z którą nie zgadza się strona. Naruszenie tego przepisu może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy skarżący wykaże konkretne zdarzenia wynikające z akt sprawy, których sąd pierwszej instancji nie uwzględnił, oraz ich wpływ na wynik sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1350/11; z dnia 14 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2199/10). Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. A argumentacja strony skarżącej kasacyjnie sprowadzała się jedynie do próby podważenia oceny podjętej przez Sąd I instancji w oparciu o materiał zgromadzony w aktach sprawy.

Skarżący kasacyjnie w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił nadto naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. stosownie do którego uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji przedstawił w uzasadnieniu wyroku stan faktyczny niezgodnie ze stanem rzeczywistym w zakresie przyjęcia, że strona faktycznie wyłączyła z produkcji rolniczej grunt o określonej powierzchni, mimo że strona składała oświadczenie o rezygnacji w całości z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z tak sformułowanym zarzutem nie sposób się zgodzić.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: (a) gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i (b) gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Art. 141 § 4 p.p.s.a. określa jedynie obligatoryjne elementy uzasadnienia, zaś ewentualne merytoryczne wady argumentacji, mającej uzasadniać przyjęte stanowisko sądu, czy też wady wskazań co do dalszego postępowania, nie są równoznaczne z ich brakiem, a tylko w tym ostatnim przypadku można mówić o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. (wyroki NSA: z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt I GSK 1064/11; z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt I FSK 1335/13).

Uzasadnienie sporządzone przez Sąd I instancji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie budzi zastrzeżeń w świetle art. 141 § 4 p.p.s.a., sam fakt, iż skarżący kasacyjnie nie zgadza się z przedstawionym przez ten Sąd stanowiskiem nie świadczy o wadliwości konstrukcji samego uzasadnienia.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 12 ust. 2 w związku z art. 28 ustawy. Skarżący kasacyjnie zarzuca błędną wykładnię i ustalenie, że art. 12 ust. 2 nie ma zastosowania w sprawie z uwagi na fakt, że ze względu na represyjny charakter opłaty stronie nie przysługuje zwrot uiszczonej należności mimo, że spełnione zostały wszystkie przesłanki wobec skutecznej rezygnacji z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Niemniej jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego lektura argumentów zaskarżonego wyroku nie uzasadnia oceny, iż Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 12 ust. 2 ustawy. W istocie bowiem należność, o której mowa w tej normie prawnej to należność naliczana i uiszczana w przypadku legalnego, zgodnego z prawem (a zatem w oparciu o stosowną decyzję), wyłączenia gruntu z produkcji rolnej.

Zwrócić uwagę należy, że Skarżący kasacyjnie zdaje się nie rozróżniać charakteru "należności" oraz "opłaty rocznej", uregulowanych art. 12 ust. 1 ustawy oraz "opłaty w wysokości dwukrotnej należności", ustalanej na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy. Sąd I instancji wyjaśniał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organem właściwym w przedmiocie zwrotu należności, na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy, jest marszałek województwa, gdyż należności te stanowią dochód budżetu województwa. Niemniej w sprawie niniejszej skarżący nie był obciążony jakąkolwiek kwotą z tytułu należności, o której mowa w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy.

Tymczasem opłata w wysokości dwukrotnej należności, do której uiszczenia zobowiązany został S. K. została ustalona w związku ze stwierdzeniem, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy. Wyłączono bowiem z produkcji użytki rolne klasy IV, wytworzone z gleb pochodzenia organicznego, nieprzeznaczone na cele nierolnicze, co wyczerpuje dyspozycje art. 28 ust. 1 ustawy i trafnie zostało ocenione przez Sąd Wojewódzki, w zakresie objętym kontrolowaną decyzją jako nienaruszające porządku prawnego.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.