Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 320/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M. R. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (zwanego dalej: WINB) z dnia 4 lutego 2019 r. nr 146/2019. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją WINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bolesławcu (zwanego dalej: PINB) z 19 września 2018 r. nr 76/2018, umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego drogi asfaltowej i oświetlenia ulicznego, zlokalizowanych w granicach dz. nr [...] przy ul. (...) w O..
W skardze kasacyjnej M. R. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:
- 1) art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, a tym samym zaaprobowanie dokonanych przez organ ustaleń, pomimo dokonania przez organy administracji publicznej błędnych ustaleń faktycznych oraz dokonanie oceny materiału dowodowego w sposób wybiórczy, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, dokonywanie dowolnych ocen materiału dowodowego; w tym m.in. poprzez uznanie, iż:
- - droga asfaltowa i oświetlenie uliczne zlokalizowane w granicach działki [...] przy ul. (...) w O. jest w odpowiednim stanie technicznym, wynikającym z ich użytkowania;
- - zarówno nawierzchnia asfaltowa, jak i sieci w pasie drogowym nie naruszają własności skarżącego;
- - żadnych nieprawidłowości nie wykazuje oświetlenie znajdujące się przy przedmiotowym obiekcie budowlanym;
oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym działań mających na celu ustalenie faktycznej odległości drogi od granicy nieruchomości skarżącego, tego, czy droga ta posiada pas bezpieczeństwa oraz faktycznego położenia zamontowanych lamp, co w konsekwencji zdaniem skarżącego doprowadziło do poczynienia ustaleń niezgodnych z rzeczywistym stanem faktycznym i rozstrzygnięcia sprawy z całkowitym brakiem uwzględnienia interesu obywateli;
2) art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że organ wydający zaskarżoną decyzję zaniechał wskazania, którym dowodom dał wiarę i oparł na nich swoje rozstrzygnięcie, a którym odmówił mocy dowodowej wraz ze wskazaniem przyczyny oraz nie wyjaśnił precyzyjnie podstawy faktycznej i prawnej wydanej decyzji, co w ocenie skarżącego uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami rozstrzygnięcia, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i odpowiedni sposób;
3) art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., art. 79 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, a tym samym zaaprobowanie działań organu polegających na przeprowadzeniu kontroli stanu technicznego drogi asfaltowej i oświetlenia bez udziału skarżącego i uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;
4) art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przez oddalenie skargi, wskutek czego doszło do utrzymania w mocy decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego na skutek błędnego ustalenia, że postępowanie w sprawie stanu technicznego drogi asfaltowej i oświetlenia ulicznego jest bezprzedmiotowe i brak jest podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy;
5) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób lakoniczny, niezawierający wyczerpującego wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, podczas gdy uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia jej wyjaśnienie;
6) art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.; zwanej dalej: p.b.) polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, w sytuacji gdy prawidłowo ustalony stan faktyczny wskazuje na zasadność zastosowania przewidzianej w ww. przepisie instytucji tj. zasadność wydania decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości drogi asfaltowej i oświetlenia ulicznego przy ul. (...) w O..
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Wrocławiu oraz o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że organ całkowicie pominął istotne okoliczności związane z brakiem pasa bezpieczeństwa przy drodze oraz zbyt małą odległością drogi od granic nieruchomości, jak również faktycznym nieprawidłowym położeniem lamp w ramach zainstalowanego oświetlenia. Swoim działaniem organ naruszył ogólną zasadę postępowania - zasadę prawdy obiektywnej z art. 7 k.p.a., a także pozostające z powyższą zasadą w związku normy wynikające z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.
Sąd I instancji wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nie dostrzegł, że materiał dowodowy sprawy jest niekompletny, a to nie pozwoliło jednoznacznie ustalić rzeczywistego stanu faktycznego i okoliczności sprawy. Nieuprawnione w ocenie skarżącego pozostaje stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym brak jest w zgromadzonym materiale dowodowym podstaw do stwierdzenia nieprawidłowości stanu technicznego drogi asfaltowej i oświetlenia.
Wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji zaaprobował działania organu polegające na przeprowadzeniu kontroli stanu technicznego drogi asfaltowej i oświetlenia bez udziału skarżącego i uniemożliwieniu skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co w ocenie skarżącego stanowiło pozbawienie go czynnego udziału w postępowaniu. Skarżącemu, mimo złożonego wniosku, nie zostały przesłane również kopie akt postępowania, z którymi nie mógł zapoznać się osobiście w siedzibie organu ze względu na swój stan zdrowia.
Skarżący kasacyjnie podał, że nie można się zgodzić ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w warunkach przedmiotowej sprawy nie mogła zostać wydana decyzja na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki o charakterze obiektywnym czyniące przedmiotowe postępowanie bezprzedmiotowym i uniemożliwiające wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia co do żądania skarżącego
W uzasadnieniu decyzji zaaprobowanej przez Sąd I instancji nie wskazano precyzyjnie faktów i okoliczności, które uznano za udowodnione oraz dowodów, na których się oparto. Ze sporządzonego uzasadnienia decyzji nie wynikało jednoznacznie, jakim dowodom organ przypisał określoną moc dowodową, a także którym spośród zgromadzonych dowodów odmówił wiarygodności, oceniając je w sposób niekorzystny dla strony.
Prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy wskazuje na istnienie podstaw do zastosowania art. 66 ust. 1 p.b. albowiem zarówno droga asfaltowa, jak i oświetlenie wykazują nieprawidłowości wpływające na ich stan techniczny, a art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. ma na celu korygowanie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym odpowiadającym jego funkcjom oraz umożliwienie bezpieczne użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.
Wskazać też należy, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 § 1 k.p.a. mający polegać na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji dokonania błędnych ustaleń stanu faktycznego sprawy oraz dokonania oceny materiału dowodowego w sposób wybiórczy, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, niewyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, dokonywanie dowolnych ocen materiału dowodowego.
Odnosząc się do tak postawionego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, iż zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 k.p.a., skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.p.a. wskazuje, iż organy administracji publicznej mają obowiązek podjąć wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, zobowiązane są także w sposób wyczerpujący nie tylko zebrać, ale i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto stosownie do art. 80 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Działania podejmowane w ramach wskazanych wyżej obowiązków mają na celu dokonanie ustaleń, pozwalających na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Nie oznacza to jednak nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych mających potwierdzić okoliczności korzystne dla strony.
To na stronie postępowania administracyjnego ciąży obowiązek udowodnienia okoliczności, na podstawie których wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. Zarzucając Sądowi I instancji naruszenie wskazanych powyżej przepisów, skarżący kasacyjnie nie wskazuje w sposób konkretny jakie okoliczności faktyczne nie zostały w sprawie ustalone. Nie jest bowiem wystarczające ogólne stwierdzenie, że organ nie ustalił w sposób wystarczający czy droga asfaltowa i oświetlenie uliczne jest w odpowiednim stanie technicznym. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie było wskazanie na konkretne okoliczności, które nie zostały wyjaśnione albo wyjaśnione zostały błędnie, w jaki sposób nie doszło do wszechstronnego i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego, jakie dowody zostały błędnie ocenione i jaka powinna być ich ocena, i w konsekwencji w jaki sposób uchybienia te mogły wpłynąć na wynik sprawy. Brak konkretnej argumentacji w tym zakresie czyni taki zarzut kasacyjny niezasadnym.
Sąd I instancji nie dopuścił się także naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., który polegać miał na niedostrzeżeniu, iż organ wydający zaskarżoną decyzję nie wskazał dowodów, którym dał wiarę i oparł na nich swoje rozstrzygnięcie, a którym spośród odmówił mocy dowodowej. Lektura uzasadnienia decyzji organu II instancji nie pozostawia wątpliwości, co do bezzasadności stanowiska skarżącego kasacyjnie. Organ wskazał bowiem, że o braku podstaw do prowadzenia postępowania świadczą ustalenia poczynione w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 27 lutego 2018 r. W aktach znajduje się opinia o stanie technicznym drogi wewnętrznej opracowana przez inż. R. G., dotycząca prawidłowości odwodnienia i spadków drogi. Potwierdza to również dołączona do akt sprawy dokumentacja zdjęciowa drogi wykonana w czasie opadów deszczu.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., art. 79 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a. mającego polegać na uniemożliwieniu skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, a tych okoliczności w skardze kasacyjnej nie wskazano.
Jako niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny ocenił także zarzuty naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b.
Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b., w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. znajduje zastosowanie do stanów faktycznych, w których obiekt budowlany ze względu na niewłaściwe użytkowanie został doprowadzony do nieodpowiedniego stanu technicznego, który wymaga wydania przez organ nadzoru budowlanego stosownego nakazu usuwającego stwierdzone nieprawidłowości. Chodzi o skutki wynikające z użytkowania obiektu. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. organ nadzoru budowlanego nie ocenia legalności wykonanych robót budowlanych. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń faktycznych dokonanych przez organy nadzoru budowlanego.
Zatem wobec ustalenia, że droga asfaltowa i oświetlenie uliczne, zlokalizowane w granicach działki nr [...] przy ul. (...) w O., których dotyczy sprawa, znajdują się w odpowiednim stanie technicznym w znaczeniu przyjętym w art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b., brak było podstaw do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. To w konsekwencji uzasadniało wydanie decyzji o umorzeniu postępowania.
Niezasadny okazał się w końcu również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. O naruszeniu powołanego przepisu można mówić przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera jednego z wymienionych nim elementów. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko organu administracji, a także podano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał w przedmiocie wniosku zawartego w skardze kasacyjnej dotyczącego zwrotu kosztów pomocy prawnej, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa w oparciu o art. 250 p.p.s.a. przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.
- - ---------------------- 7