Uzasadnienie
L. R. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 grudnia 2004 r. sygn. 2 IV SA 1507/03, którym zostały uchylone decyzje: Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia [...] października 2002 r. i utrzymujące ją w mocy decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2002 r. ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Do wydania tych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym:
Decyzją z dnia [...] października 2002 r. znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy R. po rozpatrzeniu wniosku L. R. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu części działek nr [...] i [...], położonych w K. dla inwestycji przeznaczonej pod realizację budynku socjalnego (stróżówki). W uzasadnieniu decyzji podano, że planowana budowa budynku socjalnego nie narusza ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego gminy R. z dnia 30 marca 1994 r.
Odwołanie od decyzji wniósł sąsiad przedmiotowej nieruchomości H. R. Odwołujący się wskazał, iż w skład posesji L. R. wchodzą działki o numerach [...], [...] i [...], przy czym działka nr 39/18 zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, a działka nr [...] budynkiem gospodarczym o powierzchni 16 m2, który w pełni nadaje się na stróżówkę i pełni obecnie taką rolę. Planowany budynek socjalny będzie miał powierzchnię ok. 90 m2, co oznacza, że zamiarem inwestora jest budowa budynku mieszkalnego, zaś miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zabrania powiększania bazy noclegowej i rozwoju funkcji mieszkalno-pensjonatowej. Decyzja organu I instancji nie została poprzedzona złożeniem przez wnioskodawcę koncepcji funkcjonalnej planowanego budynku, która jedynie może ustalić jego przeznaczenie.
Odwołujący się zarzucił, iż budynki socjalne mogą powstawać wyłącznie jako obiekty towarzyszące zabudowie produkcyjno-usługowej. Planowana inwestycja nie została także uzgodniona z Zarządem Mazurskiego Parku Krajobrazowego i koliduje z przepisami o zachowaniu minimalnej odległości od nieruchomości sąsiednich.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż wnioskodawca zamierza wybudować budynek socjalny na częściach działek nr [...] i [...] w K., usytuowany w sposób wskazany na przedstawionej kopii mapy zasadniczej skali 1:500, w miejscu istniejącego budynku o podobnym przeznaczeniu, który przewidziany jest do likwidacji. Zgodnie z załączonym do akt sprawy wyrysem z rysunku planu w skali 1:5000 dla wsi I., stanowiącym załącznik nr 4 do planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ruciane-Nida, zatwierdzonego uchwałą Nr XXXV/8/94 Rady Miasta i Gminy Ruciane-Nida z dnia 30 marca 1994 r. (Dz. Urz. woj. Suwalskiego Nr 13, poz. 108) działki nr 183/4 i 39/46 we wsi Kamień obręb Iznota położone są w Mazurskim Parku Krajobrazowym w granicach obszaru oznaczonego symbolem 2 UT, który według legendy oznaczeń zastosowanych na rysunku planu stanowi teren usług z zielenią towarzyszącą.
Z kolei stosownie do ustaleń szczegółowych powołanego planu miejscowego, dotyczących wsi Iznota-Kamień, miejscowość ta jest wsią o funkcji turystycznej, gdzie realizacja nowych siedlisk możliwa jest w granicach skupionej zabudowy wsi z zakazem wznoszenia jakiejkolwiek zabudowy poza istniejącymi siedliskami. Przy czym część wsi posiada rysunek planu w skali 1:5000, zaś ustalenia odnoszące się do obszaru oznaczonego na tym rysunku symbolem 2 UT mają następujące brzmienie: "teren istniejącego zespołu domków wypoczynkowych i budynku mieszkalno-pensjonatowego. Zakaz dalszego powiększania bazy noclegowej".
Mając na uwadze treść przytoczonych ustaleń planu miejscowego Kolegium uznało, iż nie można stwierdzić, aby budowa budynku socjalnego planowana przez L. R. na częściach działek [....] i [...] w Kamieniu była sprzeczna z przeznaczeniem wymienionych nieruchomości i z zasadami zagospodarowania terenu obejmującego działki podane przez zainteresowanego. Ustalenia te nie zawierają bowiem zakazu sytuowania nowych obiektów towarzyszących istniejącej zabudowie na obszarze o symbolu 2 UT, przewidzianym na cele wypoczynkowe i mieszkalno-pensjonatowe. Projektowany obiekt ma powstać w miejsce istniejącego budynku o podobnym przeznaczeniu, przy czym jego realizacja nie będzie się wiązała ze zwiększeniem bazy noclegowej.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Z. R. i H. R. wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżących planowana inwestycja zmierza do obejścia przepisów planu zagospodarowania przestrzennego o zakazie powiększania bazy noclegowej. Dla obejścia tego zakazu inwestor nazwał ów budynek stróżówką, podczas gdy faktycznie gabaryty tego budynku podane we wniosku wyraźnie wskazują, iż planowana inwestycja ma na celu powiększenie bazy noclegowej. Skarżący zakwestionowali twierdzenie Kolegium, że przedstawiona przez zainteresowanego propozycja lokalizacji budynku socjalnego została uzgodniona z Mazurskim Parkiem Krajobrazowym. Oświadczyli oni, iż znajdujący się w ich posiadaniu odpis mapy, będącej integralną częścią decyzji, nie zawiera uzgodnień dokonanych przez Zarząd Parku. Na podstawie posiadanych map i dokumentów znajdujących się w posiadaniu skarżących, a także Mazurskiego Parku Krajobrazowego, Urzędu Miasta i Gminy Ruciane-Nida, Nadleśnictwa Maskulińskiego w Rucianem-Nidzie oraz Wydziału Geodezji Starostwa Powiatowego w Piszu wynika, iż decyzja z [...] października 2002 r. jest niezgodna z założeniami planu zagospodarowania przestrzennego Ruciane-Nida.
Działka nr [...] nie była bowiem i nie jest w planie zagospodarowania przestrzennego oznaczona jako teren mieszczący się w granicach obszaru oznaczonego symbolem 2 UT. Zdaniem skarżących działka ta została wydzielona z działki [...] będącej wcześniej kompleksem leśnym i nigdy nie wchodziła w skład terenu 2 UT.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2004 r. skargę uwzględnił w całości i uchylił zaskarżoną decyzję a także poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że organy rozpoznające sprawę w obu instancjach wbrew wymogom wynikającym z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie zebrały w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzyły należycie całego materiału dowodowego. Przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją było ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku socjalnego (stróżówki). Prowadzone postępowanie winno było więc doprowadzić do wyjaśnienia, czy zamierzenie inwestora jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że działki nr [...] i [...] położone są w granicach obszaru oznaczonego na planie zagospodarowania symbolem 2 UT. Ustalenia te zostały dokonane w oparciu o wyrys z rysunku planu w skali 1:5000 dla wsi Iznota-Kamień, stanowiącego załącznik nr 4 do planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ruciane-Nida. Tymczasem – jak stwierdził WSA – ze znajdującego się w aktach wyrysu nie można ustalić, jakie konkretnie działki znajdują się na tym obszarze oraz przez jakie działki przebiega granica tego terenu. Ustalenie to jest tym bardziej istotne, że teren oznaczony symbolem 2 UT, gdzie według planu nie obowiązuje zakaz sytuowania nowych obiektów, graniczy z terenem lasów i zalesień oznaczonym jako 5 RL a skarżący twierdzą, że działka nr [...] znajduje się na terenie leśnym. Kwestii tej nie wyjaśniły też inne dokumentu graficzne, w tym mapa sytuacyjno-wysokościowa oraz szkic orientacyjny w skali 1:25 000, załączone do akt.
Natomiast z dodatkowych dowodów zebranych i przeprowadzonych w toku postępowania sądowego (pisma Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Białymstoku oraz opinii uprawnionego geodety z 17 XII 2004 r.) wynika wprost, że działka nr [...] leży na terenie obszaru leśnego oznaczonego symbolem 5 RL. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie poddał też w wątpliwość prawidłowość dokonanych uzgodnień decyzji z Mazurskim Parkiem Krajobrazowym w Krutyni, skoro z akt wynika, że uzgodnień dokonano w dniu 9 sierpnia 2002 r., a w tym czasie wniosek inwestora dotyczył jedynie działki nr [...]. Późniejszy wniosek, dotyczący obu działek (w tym nr [...]) został złożony w dniu 2 października 2002 r. i wcześniejsze uzgodnienie z Parkiem nie dotyczyło tak określonego terenu inwestycji. Z tych względów WSA, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i 205 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę uwzględnił, uchylając zaskarżone decyzje.
Od wymienionego wyroku L. R., zastąpiony przez pełnomocnika, wniósł wymienioną na wstępie skargę kasacyjną. Zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów art. 40 i 43 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów. Skarga kasacyjna zarzuciła następnie naruszenie przepisów art. 7, 106 § 3, art. 135 i 106 § 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 233 k.p.c. Obrazę wskazanych wyżej przepisów skarżący dostrzega w błędnym uznaniu, iż organy administracyjne nie wyjaśniły zgodności planowanej przez niego inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Odnosząc się do dostrzeżonych przez WSA niejasności dotyczących postanowień tego planu odnośnie do terenu inwestycji autor skargi stwierdził, iż znajdujące się w aktach sprawy dokumenty nie musiały być podstawą kwalifikacji działki skarżącego, gdyż jej przynależność do określonego obszaru została prawdopodobnie ustalona na podstawie dokumentów zgromadzonych w urzędzie miasta, znanych organowi urzędowo, które to fakty nie wymagają dowodu. Skarżący zarzucił Sądowi I instancji nieuzasadnioną przewlekłość postępowania spowodowaną zbędnym uchyleniem zaskarżonych decyzji, gdy Sąd mógł uzupełnić materiał dowodowy dopuszczając dowody z urzędu w toku postępowania sądowego. Zarzucił też błędną ocenę, iż SKO w Olsztynie nie dokonało prawidłowego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego oceny. W skardze kasacyjnej podniesiono brak jednoznacznych ustaleń Sądu co do uzgodnień z Mazurskim Parkiem Krajobrazowym. Wskazano też na brak legitymacji procesowej małż. R., uzasadniającej ich udział w postępowaniu. Skarga zawiera wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzutów skargi kasacyjnej nie można uznać za uzasadnione. Wbrew tym zarzutom Sąd I instancji kierując się postulatem szybkości i sprawności postępowania uzupełnił w toku postępowania sądowego materiał dowodowy o szereg dokumentów załączonych do akt i dopuścił formalnie dowód z tych, które uznał za istotne dla wyjaśnienia sprawy. Zgromadzony materiał dowodowy po jego uzupełnieniu wskazał na istotne wątpliwości co do zasadności ustaleń organów administracyjnych oraz prawidłowość oceny przez te organy materiału dowodowego. Zarówno bowiem z informacji Mazurskiego Parku Krajowego (k. 91), jak i pism Okręgowej Dyrekcji Lasów Państwowych w Białymstoku oraz opinii geodety K. K. (k.
76) wynika, że część nieruchomości skarżącego, oznaczona jako działka nr [...], znajduje się na terenie leśnym oznaczonym na planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 5 RL, gdzie budowa budynku jest niedopuszczalna. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał wnikliwej oceny całego zebranego materiału, skutkiem czego było wskazanie szeregu nieprawidłowości w postępowaniu administracyjnym i wątpliwości co do jego ustaleń. Wątpliwości te dostrzega też skarżący stwierdzając, iż ustalenia tych organów "prawdopodobnie" opierają się o znane im urzędowo materiały. Nawet znane w ten sposób materiały wymagałyby jednak ujawnienia w trybie art. 77 § 4 k.p.a., lecz wobec odmiennej treści dowodów zgromadzonych w aktach sprawy w żadnym wypadku nie mogły one mieć decydującego znaczenia w sprawie bez ich procesowego przeprowadzenia.
Wbrew twierdzeniom skarżącego jego zamiar inwestycyjny nie polega na zastąpieniu istniejącego budynku gospodarczego analogiczną zabudową. Świadczy o tym w sposób oczywisty kubatura istniejącego, niewielkiego budynku gospodarczego i dokumenty wskazujące na zamiar budowy całkiem odmiennego, wielokrotnie większego budynku mieszkalnego. Nietrafne jest więc powoływanie się skarżącego na argument, że wobec istnienia na jego nieruchomości budynku gospodarczego, który ma być zastąpiony planowanym budynkiem będącym przedmiotem obecnego postępowania, nie jest dopuszczalne odmówienie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skarga kasacyjna nie wykazała też żadnego naruszenia przepisów art. 40 ust. 1 i art. 43 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ani przez wadliwą wykładnię ani przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może być wydana, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro więc Sąd I instancji przekonywująco wskazał na wątpliwości co do tej zgodności, to jego obowiązkiem było uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonych decyzji.
Dlatego na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.