Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 4 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 847/06

Uzasadnienie

Wyrokami z dnia 21 marca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Gminy L. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.:

1. - z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] września 2004 r. nr [...] o określeniu wysokości należnej opłaty za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi za III kwartał 2003 r. w kwocie 859,26 zł dla Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w L. i zobowiązaniu do wpłaty niewniesionej części opłaty w wysokości 429,63 zł wraz z odsetkami (sygn. akt IV SA/Wa 750/05, II OSK 847/06),
2. - z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] września 2004 r. nr [...] o określeniu wysokości należnej opłaty za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi za IV kwartał 2003 r. w kwocie 963,10 zł dla Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w L. i zobowiązaniu do wpłaty niewniesionej części opłaty w wysokości 481,55 zł wraz z odsetkami (sygn. akt IV SA/Wa 749/05, II OSK 873/06).

W uzasadnieniach zaskarżonych wyroków Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Organy orzekające w tych sprawach ustaliły, iż pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie ścieków z oczyszczalni ścieków w M. do rzeki Wisły udzielone Gminie L. wygasło z dniem 31 grudnia 2002 r. W dniu 27 września 2002 r. Zakład Wodociągów i Kanalizacji w L. wystąpił do Starosty N. z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego dla stacji uzdatniania wody w W., które zostało mu udzielone decyzją z dnia 24 lutego 2004 r.

Organ odwoławczy wskazał, iż pomimo tego, że w okresie od 1 stycznia 2003 r. do 23 lutego 2004 r. ścieki były wprowadzane przez Zakład do wód bez wymaganego pozwolenia, nie uiszczano z tego tytułu podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska, należnych na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż zaskarżone decyzje Kolegium z dnia 19 stycznia 2005 r. nie naruszają prawa. Sąd wskazał, iż w sprawach tych bezsporne jest, że korzystanie przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji w L. ze środowiska w III i IV kwartale 2003 r., polegające na wprowadzaniu ścieków do wód następowało bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Bezsporny jest także zakres korzystania ze środowiska, gdyż przyjęto w tym zakresie dane przedłożone przez zainteresowany Zakład. Zdaniem Sądu, organ I instancji prawidłowo więc ustalił, zgodnie z dyspozycją art. 288 ustawy – Prawo ochrony środowiska, wysokość należnej opłaty podwyższonej, zobowiązując Zakład jedynie do wpłaty kwoty, która nie została przez ten podmiot samodzielnie uiszczona.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego skierowania zaskarżonych decyzji do niewłaściwego podmiotu, czyli do Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w L., zamiast do Gminy L. Sąd wskazał, iż w świetle art. 29 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne lub osoby prawne oraz jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej. Zakład Wodociągów i Kanalizacji nie ma osobowości prawnej, lecz jest jednostką budżetową gminy w rozumieniu art. 18 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2003 r. Nr 15. poz. 148). Zgodnie z § 3 pkt 2 Statutu tej jednostki, stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy L. Nr XIV/8/96 z dnia 6 marca 1996 r. jej zadaniem jest m.in. odprowadzanie ścieków (§ 3 pkt 2).

W ocenie Sądu I instancji, określony w zaskarżonych decyzjach obowiązek ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska, wiąże się bezpośrednio z faktem odprowadzania ścieków poprzez ich wprowadzanie do wód. Nie można zatem uznać, iż obciążenie obowiązkiem poniesienia tych opłat jednostki budżetowej gminy, odpowiadającej za realizację zadań w tym zakresie, narusza prawo tylko z tego powodu, iż nie ma ona osobowości prawnej, skoro z art. 29 k.p.a. wynika bezpośrednio możliwość skierowania decyzji w stosunku do tego rodzaju podmiotu.

Zdaniem Sądu, dla oceny legalności zaskarżonych decyzji w zakresie skierowania ich bezpośrednio do Zakładu Wodociągów i Kanalizacji bez znaczenia pozostaje kwestia wskazania, jako adresata pozwolenia wodnoprawnego, bezpośrednio Gminy L. Decyzja w przedmiocie pozwolenia została bowiem wydana przez inny, niezależnie działający organ administracji i określenie przez niego, jako adresata decyzji, bezpośrednio Gminy nie może przesądzać o wadliwości określenia, jako adresata obowiązku poniesienia opłat, danej jednostki budżetowej tej Gminy, skoro dopuszcza to przepis art. 29 k.p.a.

Sąd I instancji wskazał również, iż nie jest trafny pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., iż samoistną podstawę kierowania decyzji w przedmiocie opłat w stosunku do Zakładu powinien stanowić art. 3 pkt 20 lit b ustawy – Prawo ochrony środowiska. Przepis ten wprowadza jedynie objaśnienie, dla potrzeb ustawy, jakiego rodzaju podmioty rozumie się pod używanym w tym akcie określeniem "podmiot korzystający ze środowiska". W kontekście przepisów dotyczących ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska, przywołana definicja wskazuje jedynie podmioty obciążone tym obowiązkiem. Definicja ta nie przesądza jednak, kto ma status strony w postępowaniu w przedmiocie ustalenia należnej opłaty.

Zdaniem Sądu niezasadny jest również zarzut skarżącej Gminy dotyczący błędnego przyjęcia przez organy, iż ponosi ona winę za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia. Sąd wskazał, iż w art. 132 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, obowiązującej od dnia 1 stycznia 2002 r. określono jakie dokumenty dołącza się do operatu, na podstawie którego wydaje się pozwolenie wodnoprawne. Zakład Wodociągów i Kanalizacji, składając wniosek o pozwolenie dziewięć miesięcy po wejściu w życie tej ustawy miał obowiązek załączyć do wniosku wymagane dokumenty, w tym dokumentację hydrogeologiczną (wniosek obejmował także pobór wody), czego nie uczynił. Niekompletny wniosek wymagał uzupełnienia, o co starosta zwrócił się do wnioskodawcy pismem z dnia 13 listopada 2002 r. Dopiero 14 stycznia 2004 r. Zakład wystąpił do Geologa Wojewódzkiego o udostępnienie dokumentacji hydrologicznej dla ujęcia wody w miejscowości W. Po stwierdzeniu braku tej dokumentacji i zaakceptowaniu przez Geologa Powiatowego dokumentacji zastępczej starosta wydał 24 lutego 2004 r. pozwolenie wodnoprawne na pobór wody i odprowadzanie ścieków. Sąd podkreślił, iż w związku z powyższym Starosta N. nie pozostawał w bezczynności, lecz to właśnie niezłożenie przez wnioskodawcę wymaganej dokumentacji opóźniło wydanie pozwolenia wodnoprawnego.

Skargi kasacyjne od tych wyroków wniosła Gmina L., podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego tj.:

1. - art. 29 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż adresatem zaskarżonych decyzji mógł być Zakład Wodociągów i Kanalizacji w L.,
2. - art. 7 i 77 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu przez Sąd wynikających z tych przepisów obowiązków organów administracji w zakresie ustalenia stanu faktycznego, rozważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji w tych sprawach.

Powołując się na tą podstawę kasacyjną strona wniosła o zmianę zaskarżonych wyroków i uchylenie decyzji organu II instancji w całości z powodu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniach wniesionych środków odwoławczych skarżący kwestionował przede wszystkim błędne przyjęcie przez organy administracji i Sąd I instancji, iż Zakład Wodociągów i Kanalizacji w L. może być adresatem decyzji o wymierzeniu podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia. Zdaniem Gminy L., to jednostka samorządu terytorialnego, a nie gminna jednostka budżetowa powinna zostać obciążona tymi opłatami. Obowiązek ich uiszczania realizowany byłby wtedy z budżetu gminy, zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2003 r. Nr 15. poz. 148), co zostało przez Sąd I instancji uwzględnione jako interes prawny Gminy do wniesienia skargi.

Skarżący podniósł również, iż Sąd błędnie przyjął, iż adresatem obowiązku ponoszenia opłat może być jednostka organizacyjna Gminy, skoro nie wskazuje jej – zgodnie z art. 28 k.p.a. – jako strony przepis prawa. Skarżący powołał się w tym zakresie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1993 r. (sygn. akt I SA 1725/93), w którym wyrażono pogląd, iż jednostka organizacyjna, dla której z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia i obowiązki, w świetle art. 28 k.p.a. nie ma przymiotu strony. Strona podniosła ponadto, że to Gmina L. jest adresatem pozwolenia wodnoprawnego, udzielonego jej decyzją z dnia 24 lutego 2004 r., gdyż odprowadzanie ścieków poprzez ich wprowadzanie do wód następowało wskutek działalności tej jednostki samorządu terytorialnego. W związku z tym to Gmina powinna ponieść przedmiotowe opłaty za korzystanie ze środowiska.

Uzasadniając drugi z podniesionych zarzutów, skarżący wskazał, iż organ I instancji dokonał błędnego ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, na co nie zwrócił uwagi organ odwoławczy, ani Sąd I instancji. Wprawdzie Zakład Wodociągów i Kanalizacji nie dołączył do wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego dokumentacji hydrogeologicznej, lecz dokumentacja ta w ogóle w postaci wymaganej nie istniała, w związku z czym wydano decyzję w tej sprawie na podstawie dokumentów zastępczych. Gmina L., ani Zakład Wodociągów i Kanalizacji nie mogą więc ponosić negatywnych konsekwencji z powodu przedłużenia się tego postępowania, zwłaszcza, że w tym czasie gmina miała obowiązek dostarczania mieszkańcom wody i odprowadzania nieczystości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Głównym zarzutem podniesionym przez skarżącą Gminę jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego tj. art. 28 i 29 k.p.a. poprzez uznanie, iż podmiotem, którego obciąża obowiązek uiszczenia podwyższonych opłat za korzystnie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia jest Zakład Wodociągów i Kanalizacji w L., a nie Gmina L. Na wstępie wskazać należy, iż powołane przepisy art. 28 i 29 k.p.a. wraz z opisanymi przepisami dotyczącymi uiszczania podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia, zostały prawidłowo objęte podstawą kasacyjną określoną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Pojęcie strony postępowania administracyjnego określone w art. 28 k.p.a. wyprowadza się z przepisów prawa materialnego, to jest z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia obowiązku lub uprawnienia. Podmiotowe ramy stosowania art. 28 k.p.a. określa natomiast art. 29 k.p.a., który precyzuje podmioty, które mogą być stronami postępowania administracyjnego.

Skoro uregulowanie statusu strony postępowania administracyjnego należy wywodzić z przepisów prawa materialnego, to uznać należy, że zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. oraz precyzującego go art. 29 k.p.a. w związku z przepisami regulującymi obowiązek uiszczania podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska może zostać podniesiony w ramach podstawy kasacyjnej naruszenia prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiony w tym zakresie zarzut skarżącej Gminy jest niezasadny. Dla dokonania oceny prawnej tego, czy Zakład Wodociągów i Kanalizacji w L. może być adresatem zaskarżonych decyzji należy w pierwszej kolejności ustalić czy przepisy prawa materialnego przewidują możliwość nałożenia na tą jednostkę organizacyjną obowiązku poniesienia przedmiotowych opłat, czyli czy można uznać ją za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a następnie – czy jednostka ta może być stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów procedury administracyjnej (art. 29 k.p.a.).

Skarżący podnosi we wniesionych środkach odwoławczych, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż adresatem obowiązku ponoszenia opłat może być jednostka organizacyjna Gminy, skoro nie wskazuje jej – zgodnie z art. 28 k.p.a. – jako strony przepis prawa. Gmina powołuje się w tym zakresie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1993 r. (sygn. akt I SA 1725/93), w którym wyrażono pogląd, iż jednostka organizacyjna, dla której z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia i obowiązki, w świetle art. 28 k.p.a. nie ma przymiotu strony.

Odnosząc się do tych zarzutów wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy rozpatrywać według norm prawa materialnego. Jeżeli dany podmiot może stać się stroną stosunku prawnego nawiązanego na podstawie prawa materialnego z mocy decyzji, to będzie on występował w postępowaniu administracyjnym jako strona (B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 235). W uzasadnieniu uchwały 5 sędziów z dnia 26 listopada 2001 r. (OPK 19/01, ONSA 2002/2/68) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż "utrwalone jest przy tym stanowisko, że zdolność administracyjnoprawna jest pojmowana szeroko i nie pokrywa się z podmiotowością prawną w innych dziedzinach prawa.

Wynika to z różnorodności prawnej spraw, które mogą być rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym. W konkluzji należy stwierdzić, że jeżeli prawo materialne daje określonemu podmiotowi podstawę do wykazania w danym postępowaniu jego interesu prawnego lub obowiązku, to przesądza to o jego przymiocie jako strony tego postępowania".

W przedmiotowej sprawie przepisem, który przewiduje obowiązek poniesienia podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska jest art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902 z późn. zm.), który stanowi, iż podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Z kolei z art. 292 powołanej ustawy (w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji) wynika, iż podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone o 100 % w przypadku braku wymaganego pozwolenia na wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów (pkt 1), pobór wód lub wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (pkt 2). Przepisy te stanowią materialnoprawną podstawę nałożenia na dany podmiot przedmiotowych opłat. Ich wykładni należy jednak dokonywać z uwzględnieniem treści art. 3 pkt 20 ustawy, w którym wskazano definicję "podmiotu korzystającego ze środowiska".

Twierdzenie Sądu I instancji, iż przepis ten nie stanowi podstawy prawnej do uznania, iż Zakład Wodociągów i Kanalizacji w L. może być adresatem zaskarżonej decyzji jest zasadne tylko częściowo. Wprawdzie z samej tej definicji nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki dla strony, lecz w powiązaniu z powołanymi przepisami art. 276 ust. 1 i art. 292 pkt 2 ustawy przepis ten tworzy normę prawną, z której wynika obowiązek poniesienia opłat w razie korzystania ze środowiska w określony sposób przez wymieniony w art. 3 pkt 20 ustawy podmiot bez wymaganego pozwolenia.

Przez pojęcie "podmiotu korzystającego ze środowiska’ należy m. in. rozumieć jednostkę organizacyjną niebędącą przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy - Prawo działalności gospodarczej (art. 3 pkt 20 b ustawy). Zakład Wodociągów i Kanalizacji w L. jest jednostką organizacyjną Gminy L., prowadzoną w formie jednostki budżetowej (§ 4 Statutu tej jednostki, stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy L. Nr XIV/8/96 z dnia 6 marca 1996 r.). Przedmiotem działalności Zakładu jest m. in. zaopatrzenie w wodę gminy L. oraz odprowadzanie ścieków i wód opadowych (§ 3 pkt. 1 i 2 Statutu). Jednostka ta nie prowadzi działalności gospodarczej, dlatego nie można jej uznać za przedsiębiorcę w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr173, poz.1807 z późn. zm.).

W związku z powyższym przyjąć należy, iż Zakład Wodociągów i Kanalizacji w L. jest "podmiotem korzystającym ze środowiska" w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy. Skoro w przedmiotowej sprawie bezsporne jest, iż wskazana jednostka budżetowa Gminy korzystała ze środowiska w III i IV kwartale 2003 r. poprzez wprowadzanie ścieków do wód bez wymaganego pozwolenia, to istniała materialnoprawną podstawa (art. 276 ust. 1 i art. 292 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 20 b ustawy) do nałożenia na nią podwyższonych opłat z tego tytułu. Niezasadne jest więc twierdzenie skarżącej Gminy, iż jej jednostka organizacyjna nie może być stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., bo z przepisów prawa materialnego nie wynikają dla niej żadne uprawnienia i obowiązki. Jakkolwiek należy się zgodzić z tezą powołanego w tym zakresie przez skarżącego wyroku NSA z dnia 13 grudnia 1993 r., to w niniejszej sprawie nie znajduje ona zastosowania, gdyż dla jednostki organizacyjnej gminy obowiązek ponoszenia przedmiotowych opłat wynika ze wskazanych powyżej przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska.

Nietrafny jest także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 29 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Zasadniczym elementem pozwalającym na przyjęcie, iż danej samorządowej jednostce organizacyjnej przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego w rozumieniu tego przepisu jest jej wyodrębnienie organizacyjne, wynikające z aktu, stanowiącego podstawę utworzenia tej jednostki.

W świetle uregulowań Statutu Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w L. nie budzi wątpliwości, iż jest to odrębna jednostka organizacyjna gminy. Sąd I instancji prawidłowo więc uznał, iż Zakład Wodociągów i Kanalizacji w L. jako samorządowa jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej może być uznany za stronę postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 29 k.p.a.

Reasumując, pierwszy z zarzutów podniesionych przez skarżącą Gminę jest niezasadny, ponieważ przepisy prawa materialnego (art. 276 ust. 1 i art. 292 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 20 b ustawy – Prawo ochrony środowiska) pozwalają na uznanie gminnej jednostki budżetowej – Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w L. za adresata decyzji, nakładającej podwyższoną opłatę za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia, a przepisy procedury administracyjnej (art. 29 k.p.a.) za stronę postępowania administracyjnego prowadzonego w każdej z tych spraw.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, iż Gmina powinna być adresatem decyzji wydanych w tych sprawach z tego powodu, że to na rzecz Gminy L. zostało wydane pozwolenie wodnoprawne m. in. na pobór wód z dnia 24 lutego 2004 r., o które skarżący wniósł w dniu 27 września 2002 r. Z akt administracyjnych wynika, iż wniosek w tej sprawie złożył Zakład Wodociągów i Kanalizacji w L. i pozwolenie z dnia 24 lutego 2004 r. zostało udzielone również tej jednostce (protokół kontroli przeprowadzonej w dniu 11.03.2004 r. przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Warszawie Delegatura w C.). W odniesieniu do tego zarzutu skarżącego, należy również podkreślić, że opłaty, którymi obciążono Zakład Wodociągów i Kanalizacji w L. wymierzone zostały za okres, kiedy ani Gmina L., ani Zakład nie dysponowały pozwoleniem wodnoprawnym.

Gmina L. była wprawdzie adresatem poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego udzielonego jej decyzją Wojewody Warszawskiego z dnia 2 stycznia 1997 r. na odprowadzanie ścieków oczyszczonych z oczyszczalni ścieków w M. do rzeki Wisły, ograniczonego następnie decyzją z dnia 19 października 1998 r. w części dotyczącej ilości odprowadzanych ścieków, które wygasło z dniem 31 grudnia 2002 r., lecz fakt nie ma większego znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) do zadań własnych gminy należą m. in. sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych. W gminie L. to Zakład Wodociągów i Kanalizacji jako wyodrębniona organizacyjnie jednostka faktycznie wykonuje te zadania gminy. Do jego zadań należy bowiem zaopatrzenie w wodę gminy L., odprowadzanie ścieków i wód opadowych, utrzymanie w ciągłym ruchu gminnych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych tj. sieci i obiektów oraz wykonywanie remontów tych obiektów (§ 3 pkt 1-3 Statutu).

To, że pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie ścieków zostało udzielone gminie nie przesądza jednak o tym, że na jej jednostkę organizacyjną – Zakład Wodociągów i Kanalizacji, do zadań której należy m.in. odprowadzanie ścieków nie może zostać nałożony obowiązek poniesienia opłat administracyjnych (również podwyższonych) za korzystanie w ten sposób ze środowiska, skoro przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska przewidują taką możliwość.

Zauważyć trzeba ponadto, że do tej pory Gmina nie kwestionowała tego, iż Zakład Wodociągów i Kanalizacji może być podmiotem praw i obowiązków wynikających z przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska. Jak wynika z treści zaskarżonych decyzji, co znajduje także potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy (sprawozdania Zakładu Wodociągów i Kanalizacji dotyczące opłat za korzystanie ze środowiska), to wskazana gminna jednostka organizacyjna jako "podmiot korzystający ze środowiska" ustalała wysokość należnej opłaty za korzystanie ze środowiska za poszczególne okresy czasu i uiszczała ją na rachunek właściwego organu zgodnie z art. 284 ust. 1 powołanej ustawy. Niezrozumiałe jest zatem kwestionowanie przez skarżącą Gminę zdolności administracyjnoprawnej Zakładu w zakresie obowiązku ponoszenia podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia.

Drugi zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej dotyczy błędnych ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji, a przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę zaskarżonych wyroków poprzez pominięcie okoliczności mających wpływ na przedłużenie się postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.

W tym zakresie należy podzielić argumentację Sądu I instancji, iż przedłużenie tego postępowania było konsekwencją niezłożenia przez wnioskodawcę wymaganej w tym postępowaniu dokumentacji. Zarząd Wodociągów i Kanalizacji w L. wystąpił do Starosty w N. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego m. in. na pobór wód i odprowadzanie ścieków w dniu 27 września 2002 r., czyli prawie dziewięć miesięcy (od 01.01.2002 r.) po wejściu w życie ustawy z dnia 18 lipca 200l r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 z późn. zm.). Z art. 132 ust. 8 powołanej ustawy (w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji) wynikał obowiązek dołączenia do operatu, na podstawie którego wydaje się pozwolenie wodnoprawne dokumentacji hydrogeologicznej, gdyż wniosek dotyczył m. in. poboru wód podziemnych. Organ prowadzący to postępowanie nie mógł odstąpić od tego wymagania dotyczącego operatu (art. 132 ust. 9 ustawy), dlatego zwrócił się do wnioskodawcy pismem z dnia 13 listopada 2002 r. o uzupełnienie tych dokumentów.

Zakład - w odpowiedzi na to wezwanie - dopiero w dniu 14 stycznia 2004 r., a więc po upływie ponad roku, wystąpił do Geologa Wojewódzkiego o udostępnienie dokumentacji hydrogeologicznej dla ujęcia wody w W. Po stwierdzeniu braku tej dokumentacji i zaakceptowaniu przez Geologa Powiatowego dokumentacji zastępczej starosta wydał 24 lutego 2004 r. decyzję w tej sprawie. Należy więc zgodzić się z Sądem I instancji, że Starosta Nowodworski w związku z tym nie pozostawał w bezczynności, a jeżeli w ocenie wnioskodawcy doszło do naruszenia przepisów o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym to mógł wnieść zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a następnie skargę na bezczynność organu do sądu administracyjnego.

Nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skarg kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.