Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II SAB/Wr 47/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J. T. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świdnicy w przedmiocie samowolnie wykonanych robót budowlanych.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.
Skarżąca wniosła skargę na bezczynność organu nadzoru budowlanego w sprawie samowolnie wykonanych przez R. M. i J. K. robót budowlanych polegających na przebudowie zajmowanego przez nich lokalu w Strzegomiu, a w szczególności przebudowie stropu drewnianego z dociążeniem go wylewką betonową, wykonaniu nadproży i podciągu w celu wyburzenia ściany nośnej oraz budowie komina. W uzasadnieniu wskazała, że lokal znajduje się w budynku wielorodzinnym, w którym sama również posiada inny lokal. Organ umorzył postępowanie w sprawie tych samowolnych robót. Jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt SA/Wr II 210/08, uchylił obie decyzje i wskazał na konieczność uzupełnienia postępowania odnośnie samowolnie wybudowanego komina. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nałożył na inwestorów obowiązek wymiany rury stanowiącej podłączenie kotła gazowego do komina i powiększenia wentylacji nawiewnej.
Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. stwierdził wykonanie tego obowiązku. Zdaniem skarżącej, oznacza to, że organ wydał rozstrzygnięcie odnośnie części robót, zaś co do pozostałych nie orzekł o ich zgodności bądź niezgodności z prawem. Jednak po złożeniu zażalenia na bezczynność, organ wyższego stopnia odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu. Należy, zdaniem skarżącej, zobowiązać organ do wydania decyzji odnośnie pozostałych samowolnie wykonanych robót.
W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Świdnicy wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że w decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. odniósł się do wszystkich robót wykonanych w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w Strzegomiu. Zakres robót został wyczerpująco przeanalizowany i rozpoznany w uzasadnieniu tejże decyzji. Samo rozstrzygnięcie dotyczyło tych robót, których doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem sprawi, że wszystkie roboty będą zgodne z przepisami. Uległo zakończeniu postępowanie administracyjne odnośnie wszystkich wykonanych robót, więc organ nie pozostaje w bezczynności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że wymagało rozstrzygnięcia zagadnienie, czy w przypadku prowadzenia postępowania naprawczego odnośnie wielu rozmaitych robót budowlanych wykonanych samowolnie w określonym miejscu i czasie, gdy po wstępnym uznaniu przez organ nadzoru budowlanego wszystkich robót za zgodne z przepisami i umorzeniu postępowania, sąd administracyjny uchylił decyzję o umorzeniu wobec niewyjaśnienia kwestii prawidłowości jednej z robót, następuje załatwienie przez organ sprawy w całości poprzez wydanie rozstrzygnięcia odnośnie części robót uznanych ostatecznie za niezgodne z przepisami oraz wyrażenie w uzasadnieniu decyzji poglądu o prawidłowości wszystkich pozostałych robót, czy też organ powinien oprócz nałożenia na inwestorów obowiązków w zakresie części robót, zamieścić w rozstrzygnięciu decyzji orzeczenie dotyczące pozostałych robót, przykładowo w postaci umorzenia postępowania odnośnie tych robót, bądź uznania ich za zgodne z przepisami. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, należało rozstrzygnąć, czy organ wydał decyzję częściową (art. 104 § 2 K.p.a.).
Sąd nie podzielił dorozumianego poglądu skarżącej, że w przypadku samowoli budowlanej polegającej na różnorodnych robotach budowlanych w odniesieniu do tego samego obiektu w tym samym czasie, powstaje tyle oddzielnych spraw administracyjnych, ile rodzajów robót wykonał inwestor. W przypadku, gdy organ prowadził jedną sprawę, nie ma podstaw do orzekania, tak jak w sprawie cywilnej, o częściowym umorzeniu lub częściowym oddaleniu żądania strony. Sąd odnotował, że decyzja oparta o art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego wydana została,,po rozpatrzeniu sprawy samowolnie wykonanych robót" i,,w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem". W uzasadnieniu organ opisał liczne roboty budowlane wykonane przez inwestorów.
W ocenie organu jedynie roboty wymienione w osnowie decyzji wymagają doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W odwołaniu skarżąca postulowała nałożenie odpowiednich obowiązków ponadto w odniesieniu do pozostałych robót. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. organ odwoławczy utrzymał powyższą decyzję w mocy. Organ ten dokonał oceny zgodności z prawem wszelkich robót wykonanych przez inwestorów i wykazał, że poza robotami wskazanymi w rozstrzygnięciu I instancji, stan pozostałych robót nie uzasadnia wydania decyzji naprawczej. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. organ stwierdził na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy wykonanie nałożonego obowiązku. Z przedstawionego materiału sprawy, zdaniem Sądu, wynika niewątpliwie, że organ prowadził postępowanie w jednej sprawie dotyczącej kilku samowolnie wykonanych jednocześnie robót, w której orzekał następnie tut.
Sąd uchylając decyzje w całości jako dotyczące niepodzielnego przedmiotu, pomimo uznania tylko jednej z robót za zagrażającą bezpieczeństwu. Następnie organ zakończył postępowanie w tej sprawie ostatecznymi decyzjami z dnia [...] sierpnia 2009 r. i [...] grudnia 2009 r. Organ nie pozostaje zatem w bezczynności w rozumieniu art. 35 K.p.a. i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną wniosła J. T., zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania.
Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na treść orzeczenia, a to: art. 141 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 tej ustawy, polegające na niewyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie przyjęcia, że organ wydał decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty w całości, w sytuacji, gdy niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia mogło mieć istotny wpływ na treść orzeczenia, gdyż nie pozwala na określenie z jakich powodów Sąd podzielił pogląd organu, że organ w przypadku stwierdzenia, że część wykonanych robót odpowiada wymogom prawa budowlanego, nie jest zobligowany do wydania decyzji legalizującej te roboty w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane.
Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. wyrokowi zarzuciła:
naruszenie prawa materialnego, a to art. 51 § 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 104 § 2 K.p.a. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę w przedmiocie różnorodnych, samowolnie wykonanych robót budowlanych, nakładającej obowiązek doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem jedynie niektórych z nich, jest decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty w całości, w sytuacji, gdy w przypadku rozstrzygania w przedmiocie legalizacji różnorodnych robót budowlanych rozstrzygnięcie co do sposobu doprowadzenia niektórych wykonanych robot do stanu zgodnego z prawem, stanowi rozstrzygnięcie co istoty sprawy jedynie w części, gdyż z art. 51 ustawy Prawo budowlane nie wynika uprawnienie do zaniechania wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie legalizacji samowolnie wykonanych robót w razie wstępnego stwierdzenia, że samowolnie wykonane roboty budowlane odpowiadają wymogom Prawa budowlanego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca rozwinęła zarzuty sformułowane w podstawie kasacji oraz powtórzyła argumentację zawartą w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Z uwagi na to, że przesłanki nieważności w niniejszej sprawie nie występują, należało ograniczyć się do rozważenia zarzutów podstaw kasacyjnych.
Brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla zarzutu naruszenia art. 141 § 1 P.p.s.a. Przepis ten ustanawia termin sporządzenia z urzędu uzasadnienia wyroku. Z podstawy kasacji i z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby skarżący rzeczywiście zarzucał Sądowi pierwszej instancji naruszenie tego przepisu. O wadliwości omawianej podstawy kasacji świadczy i to, że wobec oddalenia skargi uzasadnienie wyroku było sporządzone z uwzględnieniem reguł art. 141 § 2 P.p.s.a., a nie art. 141 § 1 P.p.s.a. Jeśli zaś powołanie w podstawie kasacji przepisu art. 141 § 1 P.p.s.a. było rezultatem oczywistej omyłki, na co zdaje się wskazywać opis sposobu naruszenia – niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia – to i tak rozumiany zarzut nie jest zasadny. W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej regulacji prawnej.
Na gruncie tej podstawy kasacyjnej Sąd nie może natomiast badać zasadności przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 998/07, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 466506). Niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia mogłoby więc stanowić samodzielną podstawę kasacyjną naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyby uzasadnienie wyroku w ogóle nie zawierało podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera oba te elementy.
Nie jest trafne zarzucanie Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. W myśl tego przepisu, sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd pierwszej instancji orzekł w granicach sprawy. Granice sprawy sądowej zakreśla przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub bezczynność kwestionowane w skardze (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997/3/104). Zaskarżona bezczynność dotyczyła postępowania zmierzającego do usunięcia skutków naruszeń norm prawa budowlanego, które to postępowanie prowadzono na podstawie art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę postępowania organu nadzoru budowlanego w zakresie wymaganym hipotezą art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Orzekł oddaleniu skargi, przy czym nie ograniczył się do rozważenia zarzutów skargi. Dokonał analizy uwarunkowań materialnych i procesowych sprawy. Konkludując można stwierdzić, że uchybienie wobec art. 134 § 1 P.p.s.a. polega na tym, iż sąd poprzestaje na rozważeniu zarzutów skargi podczas, gdy powinien przeprowadzić kontrolę w pełnym zakresie. Takiego naruszenia nie można Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu w niniejszej sprawie zarzucić. Jak już wyżej zasygnalizowano, Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę organu w pełnym, wymaganym art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zakresie, a także odniósł się do zarzutów skargi.
Nie jest usprawiedliwiona materialna podstawa skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji kontrolował zastosowanie przez organ nadzoru budowlanego przepisu art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego tylko w takim zakresie, w jakim badał, czy został wydany akt kończący postępowanie w sprawie naruszeń określonych w art. 50 Prawa budowlanego. Procesowe i materialne aspekty tego aktu podlegają ocenie w trakcie kontroli instancyjnej oraz kontroli sądowej aktu, a nie w trakcie rozpoznawania skargi na bezczynność organu nadzoru budowlanego.
Niezależnie od powyższych uwag warto zauważyć, że przedmiotem postępowania uregulowanego przepisami art. 50-51 Prawa budowlanego jest określenie ciążących na inwestorze, właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego obowiązków, mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Wszczęcie tego postępowania następuje z urzędu (por. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2011, s. 290; Jerzy. Siegień "Prawo budowlane. Komentarz", C.H. Beck, 2003, s. 294, 332-333). Potwierdzeniem takiego poglądu są te unormowania Prawa budowlanego, w których wprost określono wnioskowy charakter postępowania (na przykład art. 32 ust.4 pkt 1, art. 97 ust.1). W takiej sytuacji pismo zawiadamiające o nieprawidłowościach, jak wynika z art. 233 K.p.a., nie wszczyna postępowania z urzędu. Ocena zakresu postępowania i rodzaju nakładanych obowiązków należy do organu nadzoru budowlanego.
Jeśli więc organ nie miał obowiązku odniesienia się do każdej podniesionej w zawiadomieniu kwestii w formie decyzji lub aktu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., to w razie niewszczęcia postępowania z urzędu nie zachodzą warunki bezczynności określone art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2002 r., sygn. akt II SAB/Ka 83/02, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https: orzeczenia.nsa.gov.pl/). W konsekwencji, ustalenie w wyniku postępowania administracyjnego, dotyczącego naruszeń prawa budowlanego dokonanych przez właściciela obiektu budowlanego, że tylko wobec niektórych działań inwestora należy zastosować nakazy określone w przepisach art. 51 Prawa budowlanego, a następnie wydanie decyzji zawierającej nakazy odnoszące się tylko do tych działań, stanowi załatwienie sprawy.
Skarga kasacyjna nie jest więc usprawiedliwiona nie tylko z powodu wadliwości jej podstaw, ale także z tego powodu, że takie stanowisko merytoryczne jak sformułowane wyżej przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, zostało zajęte w zaskarżonym wyroku.
W tym stanie rzeczy należało, na mocy art. 184 P.p.s.a., oddalić skargę kasacyjną.
- - ---------------------- 6