Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 848/20

Uzasadnienie

Wyrokiem z 17 lipca 2019 r., II SA/Kr 588/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej WSA albo sąd I instancji), oddalił sprzeciw [...] (dalej spółka) od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej WINB) z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] wydanej w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej.

Wyrok wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane pismem [...] [...]) z 30 października 2014 r., w którym zawnioskowano do organu I instancji o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie nielegalnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej przez spółkę w miejscowości [...] wybudowanej z naruszeniem art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej pr.bud.), bez decyzji o pozwoleniu na budowę, środowiskowych uwarunkowaniach.

W dniu [...] stycznia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wadowicach (dalej PINB) wydał decyzję nr [...], znak: [...], którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie nielegalnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Decyzją z [...] października 2015 r., nr [...], znak: [...], WINB po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia uchylił w całości decyzję PINB z [...] stycznia 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Wyrokiem z 9 lutego 2016 r., II SA/Kr 1599/15, WSA oddalił skargę spółki na ww. decyzję WINB. Na powyższy wyrok spółka wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 16 maja 2018 r., II OSK 1578/16, skargę tę oddalił, korygując stanowisko WSA w kwestii interpretacji art. 29 ust. 2 pkt 15 pr.bud. NSA wyjaśnił, że zakwalifikowanie robót jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 pr.bud. może nastąpić tylko gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów. NSA wskazał, że ponownie badając sprawę organ I instancji musi ustalić krąg stron postępowania (zgodnie z zaleceniami wyroku WSA) oraz ustalić czy mamy w stanie faktycznym sprawy do czynienia z samowolą budowlaną wymagającą interwencji organu nadzoru budowlanego, a więc czy inwestor rozbudował bądź przebudował stację bazową przez zamontowanie na istniejącej wieży nowych anten radioliniowych i sektorowych, konieczną jest ocena, czy doszło do zmiany charakterystycznych parametrów tego obiektu.

Przed wyrokiem NSA z 16 maja 2018 r., a po wydaniu decyzji przez WINB z [...] października 2015 r., PINB rozpatrując ponownie sprawę, w dniu [...] stycznia 2017 r. wydał decyzję nr [...], którą umorzył postępowanie w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej spółki w miejscowości [...]. Na ww. decyzję zostało wniesione odwołanie przez Stowarzyszenie. Postępowanie przed WINB zostało zarejestrowane pod znakiem: WOB[...].

Pismem WINB z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...] - mimo że postępowanie odwoławcze znak: [...]od decyzji PINB z [...] stycznia 2017 r. nie zostało zakończone - omyłkowo zwrócono organowi I instancji oryginały akt znak: [...], które podlegały ocenie w trakcie postępowania przed WSA wraz z kopią wydanego w powyższej sprawie wyroku z 9 lutego 2016 r. W oparciu o te akta oraz dokumenty otrzymane 28 września 2018 r., PINB [...] listopada 2018 r. wydał decyzję nr [...]znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozbudowy istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej spółki zlokalizowanej na działce nr [...] położonej w miejscowości [...] ([...]).

W uzasadnieniu podniesiono, że organ przeprowadził 3 grudnia 2014 r. z udziałem stron niniejszego postępowania dowód z oględzin robót budowlanych wykonanych w obrębie istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej. Oględziny wykazały, że na powyższej nieruchomości zlokalizowana jest stacja bazowa telefonii komórkowej wybudowana na podstawie decyzji Starosty Wadowickiego o pozwoleniu na budowę nr [...] z 21.09.2012 r., znak: [...]. a także, że spółka dokonała demontażu części istniejących anten sektorowych i anten radioliniowych oraz instalacji dodatkowych anten sektorowych i radioliniowych. Organ powołał się na art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3b pr.bud., wskazując na brak konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, a także dokonania uprzedniego zgłoszenia w przypadku, gdy wysokość urządzenia nie przekracza 3 m. Organ powołał się w tej kwestii na interpretację powyższych przepisów dokonaną przez WSA w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z 9 lutego 2016 r. Organ ustalił, że zakres robót budowlanych w niniejszej sprawie nie jest zaliczany do przedsięwzięć, dla których wymagane byłoby przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko (pozytywne wyniki badań PEM).

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło w terminie Stowarzyszenie.

Decyzją z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], znak: [...], MWINB uchylił zaskarżoną decyzję PINB z [...] listopada 2018 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.).

W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że w sprawie rozbudowy istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej PINB wydał [...] listopada 2018 r. decyzję o umorzeniu postępowania, mimo że w dacie orzekania nie zostało rozpatrzone odwołanie od poprzedniej decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2017 r. Zdaniem organu II instancji, z przekazanych przez PINB akt wynika, że organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a., gdyż został pominięty materiał dowodowy zgromadzony w j sprawie między wydaniem decyzji WINB z [...] października 2015 r., a wydaniem decyzji PINB z [...] stycznia 2017 r. oraz dodatkowy materiał dowodowy zgromadzony w oparciu o art. 136 k.p.a. w trakcie postępowania odwoławczego. PINB pominął też wydany w tej sprawie wyrok NSA z 16 maja 2018 r.

Zdaniem organu II instancji, istnieje konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy powołał się na decyzję WINB z [...] listopada 2018 r., którą uchylono w całości decyzję PINB z [...] stycznia 2017 r., przytaczając uzasadnienie tego rozstrzygnięcia. Prawomocnym wyrokiem, którym organ jest związany, z 27 grudnia 2018 r., II SA/Kr 1575/18, WSA oddalił sprzeciw na powyższą decyzję WINB z 9 listopada 2018 r., a w uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że organ I instancji umorzył postępowanie, jako bezprzedmiotowe - nie rozpoznał zatem sprawy merytorycznie, co do jej istoty. Uznając, że brak jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, że postępowanie w przedmiocie oceny legalności prac budowlanych, w efekcie których doszło do zmian parametrów stacji bazowej telefonii komórkowej przez zwiększenie ilości zamontowanych na niej anten i to w sytuacji eliminacji z obrotu prawnego pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę tej stacji, nie jest bezprzedmiotowe, organ II instancji nie mógł wydać innej decyzji jak tylko decyzję kasacyjną. Rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego w sposób ewidentny naruszyłoby przepis art. 138 § 2 k.p.a. oraz wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Od ww. decyzji WINB, spółka wniosła sprzeciw do WSA, wnosząc o uchylenie w całości decyzji objętej sprzeciwem oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej spółki zwrotu kosztów postępowania.

Rozpoznając sprzeciw WSA podkreślił, że zasadniczo, przy rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania, organ odwoławczy powinien dążyć do wydania decyzji merytorycznej na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., natomiast zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. stanowi tylko wyjątek od tej reguły. W ocenie WSA, organ odwoławczy zasadnie skorzystał z trybu art. 138 § 2 k.p.a., bowiem pozostały do rozstrzygnięcia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i przekracza ramy postępowania uzupełniającego jakie może prowadzić organ odwoławczy. Zmiana bowiem oceny prawnej ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego sprawy (tj. zmiana kwalifikacji przeprowadzonych robót budowlanych przez inwestora) spowodowała, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające dotyczyło "innej" sprawy i nie było wystarczające dla "nowego" postępowania. PINB badał bowiem inne przesłanki niż wynikające z decyzji kasacyjnej WINB.

To zaś w konsekwencji powoduje stan, jakby organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w przyjętym przez MWINB zakresie. W takiej sytuacji nie jest możliwe przeprowadzenie dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego, z uwagi na to, że sprowadziłoby się ono w istocie do przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, co z kolei naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Takie ustalenie musi zatem prowadzić do wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy. W niniejszej sprawie za zasadną należy uznać konkluzję organu odwoławczego, że postępowanie administracyjne przed organem I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem zasad procedowania co, z uwagi na charakter sprawy, mogło mieć wpływ na treść decyzji objętej odwołaniem. Uprawniony jest zatem wniosek o konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji.

Organ I instancji dokonał - w ocenie organu odwoławczego - nietrafnej kwalifikacji prawnej robót budowlanych związanych z realizacją spornej stacji bazowej telefonii komórkowej i w konsekwencji wadliwie ocenił wymogi formalnoprawne, których dopełnienie przez inwestora warunkowało zgodną z prawem realizację tego rodzaju inwestycji. Z tej przyczyny zaskarżone rozstrzygnięcie narusza prawo w stopniu powodującym konieczność zastosowania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Dokonana przez WINB kwalifikacja wykonanych robót i ocena prawna w zakresie oceny skutków stwierdzonej samowoli budowlanej (art. 48 pr.bud. lub 50 i 51 pr.bud.) wykluczają możliwość przeprowadzenia postępowania uzupełniającego przez ten organ zwłaszcza, że sprawowana przez organy nadzoru budowlanego kontrola zgodności z przepisami robót budowlanych (art. 84 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 84a ust. 1 pkt 1 pr.bud.) zakłada konieczność sprawdzenia, czy zrealizowane roboty nie naruszają wszystkich, relewantnych i bezwzględnie obowiązujących przepisów z zakresu m. in. planowania i zagospodarowania przestrzennego, jak i wymogów techniczno-budowlanych.

W rozpoznawanej sprawie zaistniała także konieczność wyjaśnienia, czego organ odwoławczy nie wyartykułował, czy doszło do zmiany sumarycznej mocy zamontowanych na obiekcie anten (§ 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Dz.U. z 2016 r., poz. 71 ze zm., dalej rozporządzenie), zmiany parametrów obiektu lub też emitowanego przez stację bazową pola elektromagnetycznego. Tylko wówczas, gdy dołączenie nowo zamontowanych anten nie skutkowało zmianą dotychczasowych parametrów stacji bazowej telefonii komórkowej można będzie uznać, że zmiana ta nie wymagała pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia i tym samym wszczęte postępowanie będzie mogło zostać umorzone.

Merytoryczna wadliwość dokonanej kwalifikacji stacji bazowej telefonii komórkowej i w następstwie powyższego odstąpienie od dokonania przez organ I instancji oceny legalności tej inwestycji oraz likwidacji skutków samowoli budowlanej oznacza w istocie niewyjaśnienie podstawowych dla wyniku sprawy okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Uchybienia te rzutują łącznie na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia i powodują konieczność jego uchylenia zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. Merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez WINB w zakresie oceny legalności analizowanych w niniejszej sprawie robót budowlanych oraz likwidacji skutków samowoli budowlanej byłoby niedopuszczalne w tym stanie sprawy, a to z uwagi na zakres pozostałego do przeprowadzenia postępowania dowodowego. Organ odwoławczy zawarł również wskazania co do ponownego postępowania przed organem I instancji. Jakkolwiek uzasadnienie decyzji organu II instancji powinno nieco bardziej precyzyjnie formułować wytyczne dla organu I instancji, jednak powyższe nie mogło doprowadzić do uwzględnienia skargi i usunięcia zaskarżonej, odpowiadającej prawu decyzji z obrotu prawnego - zwłaszcza, że z treści decyzji wynika w jakim zakresie organ I instancji powinien przeprowadzić ponowne postępowanie wyjaśniające.

Odnosząc się zbiorczo do zarzutów skargi dotyczących naruszenia: art. 138 § 2, 12 § 1 i art. 15 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a., 7, 77, 80, 8 k.p.a., oraz 105 § 1 w zw. z art. 15 k.p.a. Sąd uznał je za bezzasadne z powodów wyżej wskazanych. Zdaniem WSA, treść uzasadnienia wyroku stanowi wyczerpującą odpowiedź na zarzuty skargi.

W skardze kasacyjnej [...] (dalej skarżąca kasacyjnie), reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła wyrok z 17 lipca 2019 r. zarzucając:

1. I. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), ze względu na naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
2. 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów spółki zawartych w sprzeciwie, w tym brak stanowiska WSA co do niewyczerpującego uzasadnienia WINB w przedmiocie zastosowania normy art. 138 § 2 k.p.a.,
3. 2) art. 64e p.p.s.a. z uwagi na jego naruszenie przez pośrednie wyrażenie przez WSA w uzasadnieniu wyroku oceny co do kwalifikacji przeprowadzanych robót budowlanych, tj. że jako rozbudowa nie były zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz w kwestii "kumulowania parametrów anten", czym naruszył obowiązujący go zakres rozpoznania sprzeciwu polegający wyłącznie na badaniu istnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej w postępowaniu odwoławczym,
4. 3) art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 136 § 1 k.p.a., przez niezasadne oddalenie sprzeciwu, gdy nie było podstaw do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, a co najmniej organ odwoławczy gruntownie tych podstaw nie wyjaśnił, niewłaściwie ocenił materiał dowodowy sprawy, a więc wydał decyzję kasacyjną z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów k.p.a.
5. II. W ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ze względu na naruszenie przepisów prawa materialnego:
6. 1) art. 3 pkt 3 w zw. z art. 28 pr.bud., przez zastosowanie w sytuacji, gdy instalacja dodatkowych elementów istniejącej instalacji radiokomunikacyjnej zrealizowana przez spółkę nie stanowiła rozbudowy czy budowli, a roboty budowlane, których dotyczy postępowanie, dokonane w ramach późniejszych modernizacji, nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania ich zgłoszenia,
7. 2) art. 29 ust. 2 pkt 15 pr.bud. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b/ pr.bud. przez niezastosowanie przez sąd I instancji w sytuacji, gdy roboty budowlane wykonane przez spółkę na istniejącej wolnostojącej wieży ograniczyły się do zainstalowania urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym i ich wysokość nie przekroczyła 3 metrów, a więc były zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a także dokonania zgłoszenia zamiaru ich wykonania,
8. 3) § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia przez stwierdzenie przez WSA, że należy wyjaśnić, czy nie doszło do zmiany sumarycznej mocy zamontowanych anten, podczas gdy w stanie faktycznym sprawy przepis ten nie znajduje zastosowania, bowiem w odniesieniu do anten instalacji radiokomunikacyjnych nie dokonuje się sumowania mocy poszczególnych anten (a poza tym moc nie jest kryterium kwalifikowania instalacji radiokomunikacyjnych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko), z których składa się instalacja, gdyż kwalifikacji w świetle tego rozporządzenia dokonuje się dla pojedynczej anteny, a anteny w ogóle nie generują mocy, a poza tym nie są spełnione także pozostałe przesłanki warunkujące dokonanie "kumulacji".

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie okazała się zasadna.

Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania, z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. związany był sformułowanymi w skardze kasacyjnej podstawami, które obejmowały swoim zakresem zarówno regulację k.p.a., jak i pr.bud oraz rozporządzenia. Podstawy te nie okazały się wszakże usprawiedliwione.

Instytucja sprzeciwu od decyzji, uregulowana w przepisach rozdziału 3a działu III p.p.s.a. dodana została do tej ustawy mocą art. 9 pkt 7 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935). Celem jej ustanowienia było zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., mimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt lub 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy (uzasadnienie projektu ustawy z 7 kwietnia 2017 r. Druk sejmowy nr 1183. http://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/druk.xsp?nr=1183; dostęp 20 kwietnia 2020 r.).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, w skardze kasacyjnej niezasadnie zarzucono WSA naruszenie przepisów k.p.a., pr.bud. oraz rozporządzenia. WSA trafnie zwrócił uwagę, że przy wydawaniu decyzji z [...] listopada 2018 r. PINB nie uwzględnił oceny prawnej oraz wiążących wskazań zawartych w prawomocnych wyrokach NSA z dnia 16 maja 2018 r., II OSK 1578/16, oraz WSA z 27 grudnia 2018 r., II SA/Kr 1575/18. Poza tym, decyzja z 8 listopada 2018 r. zapadła dokładnie jeden dzień przed rozpoznaniem przez WINB odwołania od decyzji z [...] stycznia 2017 r. PINB dopuścił się istotnego uchybienia wydając drugą decyzję w tej samej sprawie (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), do czego usprawiedliwieniem nie może być tylko zamieszanie z przekazywaniem między organami i WSA akt sprawy administracyjnej.

W uzasadnieniu wyroku z 16 maja 2018 r. NSA stwierdził, że w celu stwierdzenia, czy w stanie faktycznym sprawy mamy do czynienia z samowolą budowlaną wymagającą interwencji organu nadzoru budowlanego, a więc czy inwestor rozbudował bądź przebudował stację bazową poprzez zamontowanie na istniejącej wieży nowych anten radioliniowych i sektorowych, konieczna jest ocena, czy doszło do zmiany charakterystycznych parametrów tego obiektu, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do dokonania takiego ustalenia. W rozpoznawanej sprawie istniała bowiem konieczność wyjaśnienia czy doszło do zmiany sumarycznej mocy zamontowanych na obiekcie anten (§ 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia), zmiany parametrów obiektu lub też emitowanego przez stację bazową pola elektromagnetycznego. Tego rodzaju okoliczność nie została po dzień dzisiejszy wyjaśniona.

Z kolei WSA w wyroku z 27 grudnia 2018 r. wskazał, że rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego przy uwzględnieniu wydania przez PINB decyzji o umorzeniu postępowania, w sposób ewidentny naruszyłoby przepis art. 138 § 2 k.p.a. oraz wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która to zasada dotyczy dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a nie formalnego umorzenia postępowania i w następstwie odwołania merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, będąc świadomy kilkuletniego okresu kontynuowania tego postępowania, na podstawie art. 153 p.p.s.a. pozostawał związany powyżej wskazaną oceną prawną, wyrażoną w prawomocnych orzeczeniach WSA i NSA. Poza tym, w ocenie NSA, z uzasadnienia decyzji z [...] kwietnia 2019 r. wynika w sposób czytelny, jakie czynności natury faktycznej oraz prawnej powinny zostać podjęte przez PINB przy powtórnym rozpoznaniu sprawy. Ich zakres jest znaczny, ponieważ dotyczy on prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania oraz uwzględnienia konkretnie wskazanych w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia dowodów.

Z przedstawionych względów sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd I instancji wydając wyrok z 17 lipca 2019 r. nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie, zarzut taki - jako samodzielna podstawa kasacyjna - może być skutecznie postawiony tylko w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku (postanowienia – przez odpowiednie stosowanie art. 166 p.p.s.a.) nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie prawa i gdy w ramach przedstawiania stanu sprawy Sąd I instancji nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 ONSAiWSA 2010 r. nr 3, poz. 39, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08 niepubl.). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy i nie można za pomocą tak sformułowanego zarzutu, tj. jako samodzielnej podstawy, kwestionować merytorycznej poprawności stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji.

W sprawie nie doszło do naruszenia art. 64e p.p.s.a. Wskazane przez skarżącą kasacyjnie w podstawie kasacyjnej okoliczności nie zostały przesądzone przez WSA, tylko wskazane w kontekście treści decyzji z [...] kwietnia 2019 r., jako okoliczności uzasadniające skorzystanie przez WINB z art. 138 § 2 k.p.a. Sąd I instancji nie naruszył także art. 151a § 2 p.p.s.a. w związku z przywołanymi przepisami k.p.a. W ocenie NSA, znajdującej także poparcie w powyżej wskazanych wyrokach z 16 maja 2018 r. oraz z 27 grudnia 2018 r., w sprawie zaistniały przesłanki do powtórnego rozpoznania sprawy przez PINB, a organ odwoławczy zarówno w uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2018 r., która została utrzymana w mocy na skutek kontroli sądowoadministracyjnej dokonanej w wyroku z 27 grudnia 2018 r., jak i w pisemnych motywach decyzji z [...] kwietnia 2019 r. wyraźnie wskazał motywy, jakimi kierował się wydając decyzję kasacyjną oraz okoliczności, jakie powinien uwzględnić PINB przy powtórnym rozpoznaniu sprawy.

Z perspektywy oceny zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. drugorzędnego znaczenia nabiera ocena zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa materialnego, w tym przywołanych w podstawach kasacyjnych przepisów pr.bud. oraz rozporządzenia. Jak stanowi art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, organ ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uchybienia natury procesowej, których dopuścił się organ I instancji, wskazane powyżej, były tego rodzaju, że usprawiedliwiały one podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o przywołaną podstawę prawną. Z kolei rozważania natury materialnoprawnej, zamieszczone w skardze kasacyjnej, powinny zostać przedstawione PINB w ramach merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Jak stanowi art. 182 § 2a p.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. Z tego względu wniosek skarżącej kasacyjnie w przedmiocie rozpoznania sprawy na rozprawie nie mógł zostać uwzględniony.