Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 913/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił sprzeciw T. P. i M. P. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.
Decyzją z dnia [...] września 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olecku (dalej jako: PINB lub organ I instancji), w trybie art. 105 K.p.a. umorzył postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu przy ul. [...] w Olecku, stanowiącego własność M. i T. P. (dalej jako: inwestorzy lub skarżący).
PINB wskazał, że dokonując analizy całokształtu materiału dowodowego należy uznać, że wraz ze zmianą profilu działalności lokalu z handlowo-usługowego (według pozwolenia sklep z artykułami papierniczo-sportowymi oraz usługi introligatorskie, zaś w rzeczywistości sklep z odzieżą używaną) na małą gastronomię, nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. nie doszło do zmiany warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska, wielkości czy układu obciążeń.
Od decyzji organu I instancji odwołanie wniosła uczestniczka postępowania Teodozja Zielińska.
Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: WINB lub organ odwoławczy), na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej także jako: Prawo budowlane), uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olecku i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy przedstawił w sposób szczegółowy przebieg postępowania w niniejszej sprawy oraz obowiązujący w tym zakresie stan prawny, wraz z odwołaniem się do aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych.
WINB wskazał, że w swojej poprzedniej decyzji z dnia [...] lipca 2019 r. przesądził, że doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu usługowego, m.in. z uwagi na szczególne przepisy higieniczno-sanitarne dla lokalu gastronomii oraz określił zakres czynności dowodowych koniecznych do przeprowadzenia przez organ I instancji. Zalecenia te, w ocenie organu odwoławczego, nie zostały jednak wykonane. W związku z powyższym podniesiono, że PINB winien ustalić, czy była wykonana ekspertyza techniczna stanu konstrukcji i elementów budynku zgodnie z § 206 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, która winna poprzedzać realizację robót budowlanych w przedmiotowym lokalu.
Następnie wskazał, że uzupełnienie materiału dowodowego jest niezbędne z uwagi na konieczność ustalenia pełnego zakresu zmian warunków, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, które będą determinowały zakres wymagań dla tego lokalu gastronomicznego, niezbędnych dla oceny zgodności z przepisami, a także zakresu ewentualnie wykonanych robót budowlanych w tym lokalu w celu ustalenia ich legalności oraz prawidłowości wykonania. Przy ocenie legalności ewentualnie wykonanych robót budowlanych w przedmiotowym lokalu PINB winien mieć na względzie: treść art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego, którego uzupełnieniem jest art. 36 ust. 1 pkt 1 i pkt 9 -11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a także treść pozwoleń na budowę, tj. decyzji Starosty Oleckiego z 9 lipca 2007 r. oraz z 26 stycznia 2016 r., które wskazywały w szczególnych warunkach zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, że mają one być wykonane zgodnie z pozwoleniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Olsztynie, tj. decyzją z 13 czerwca 2007 r., z 29 kwietnia 2014 r. oraz z 25 listopada 2015 r., natomiast powołane decyzje wojewódzkiego konserwatora zabytków wskazywały, że zakres i sposób prowadzenia robót - jak we wniosku i projekcie budowlanym; dokumenty te stanowią punkt odniesienia do stanu obecnego oraz art. 27 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i zapis decyzji PPIS z 5 grudnia 2008 r. oraz decyzji z 20 lutego 2012 r., stanowiący, że poszerzenie zakresu działalności lub wprowadzenie istotnych zmian technicznych podlega odrębnym uzgodnieniom z organami sanitarnymi.
Natomiast przy ocenie prawidłowości wykonania robót budowlanych PINB winien uwzględnić zachowanie wymogów w zakresie ochrony środowiska, jakie powinien spełniać lokal gastronomiczny (m.in. w zakresie odprowadzenia odpadów i ścieków - odmienne dla sklepu papierniczego oraz lokalu gastronomii z toaletami) oraz zachowanie norm dla bezpieczeństwa konstrukcji budynku zabytkowego (wykluczenie zagrożenia zawalenia stropu nad przedmiotowym lokalem) oraz innych warunków technicznych (m.in. co do prawidłowości wykonania wentylacji mechanicznej). W powołanym zakresie organ I instancji, oceniając całokształt zebranego materiału dowodowego, winien także odnieść się merytorycznie do zarzutów wskazanych w opiniach biegłego, bowiem stanowią one element akt sprawy uzupełniony przez stronę postępowania i zawierają opis konkretnych naruszeń.
WINB wskazał, że wobec naruszenia przepisów postępowania, m.in. art. 7 i art. 77 K.p.a., organ I instancji nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego sprawy, a zatem decyzja o umorzeniu przedmiotowego postępowania jest przynajmniej przedwczesna. Wskazano, że PINB nie dokonał oceny: przesłanek z art. 71 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. nie ustalił i nie porównał pełnego zakresu warunków, o których mowa w tym przepisie dla sklepu papierniczego (tj. pierwotnej legalnej funkcji przedmiotowego lokalu) oraz lokalu gastronomicznego (czyli obecnej jego funkcji), a także nie ocenił zmian w zakresie intensywności użytkowania tego lokalu (m.in. większych zasobów użytej energii elektrycznej wobec większej ilości eksploatowanych urządzeń czy konieczności dodatkowych robót w zakresie instalacji wentylacji mechanicznej) oraz zasadności wydania decyzji w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, tj. nie ustalił pełnego zakresu wykonanych robót budowlanych (m.in. co do instalacji wentylacji mechanicznej czy instalacji elektrycznej oraz ingerencji w elementy konstrukcyjne budynku zabytkowego, a tym samym nie ustalił w sposób bezsporny legalności i prawidłowości robót budowlanych wykonanych w przedmiotowym lokalu).
Wskazano, że weryfikując podstawy oraz zakres wydania decyzji w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, PINB winien uwzględnić w jednym postępowaniu zakres robót wykonanych w tym lokalu od 2007 r. do momentu wydania decyzji, bowiem tryb naprawczy łączy postępowanie zarówno co do robót budowlanych prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę, jak i robót legalnych jednak wykonanych z naruszeniem warunków, określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub przepisach.
Reasumując, w ocenie WINB, zaskarżona decyzja PINB, z uwagi na naruszenia proceduralne tj. art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 105 § 1 K.p.a., polegające na braku wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i oceny materiału dowodowego, jest przedwczesna, wymaga ustalenia istotnego dla rozstrzygnięcia zakresu, którego organ odwoławczy nie może przeprowadzić w trybie art. 136 K.p.a. z uwagi na zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Sprzeciw od powyższej decyzji wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie inwestorzy, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie:
- 1. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co skutkowało uchyleniem wydanej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy w sprawie brak jest przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy i w sprawie winna zostać wydana decyzja merytoryczna;
- 2. art. 71 ust. 1 pkt 1 i art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się uznaniem, że podjęcie w lokalu handlowo-usługowym działalności gastronomicznej stanowi zmianę sposobu użytkowania lokalu w sytuacji, gdy tego rodzaju działalność w żaden sposób nie wpływa na warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne oraz higieniczno-sanitarne i mieści się w katalogu działalności handlowo-usługowej.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na sprzeciw WINB wniósł o jego oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił sprzeciw.
W ocenie Sądu, za zasadne należy uznać stanowisko organu odwoławczego w kwestii uzupełnienia postępowania organu I instancji w zakresie wskazanym w zaskarżonej decyzji. Wymienione przez WINB braki postępowania organu I instancji nie mogą być usunięte w toku postępowania odwoławczego w trybie art. 136 K.p.a., gdyż naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 K.p.a., która zakłada, że każdy z organów prowadzi merytoryczne postępowanie, a więc dwukrotnie ocenia zgromadzone w sprawie dowody oraz w sposób rzeczowy i dogłębny analizuje argumenty stron i w konsekwencji dokonuje prawidłowej subsumcji przepisu prawa, do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie.
Ponadto, odnosząc się do kwestii możliwości wydania orzeczenia merytorycznego przez organ odwoławczy w przypadku umorzenia postępowania przez organ I instancji, Sąd wskazał, że jeżeli organ I instancji umorzy postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość, to organ odwoławczy nie może uchylić tej decyzji i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), gdyż tak wydana decyzja narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy może przeprowadzić jedynie uzupełniające (w pewnym zakresie) postępowanie wyjaśniające - art. 136 K.p.a. Jeżeli zaś rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, powinien uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a.
Sąd stwierdził, że ustalony przez organ I instancji stan faktyczny pozostaje nadal niepełny i wymaga uzupełnienia w znacznym zakresie. Wyszczególnione przez organ odwoławczy czynności jakie winien wykonać organ I instancji stanowią istotne elementy stanu faktycznego, które są niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Przytaczając treść art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego Sąd wskazał, że zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego ocenia się w porównaniu ze sposobem użytkowania tego obiektu określonym w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, ewentualnie w porównaniu ze sposobem użytkowania wskazanym w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 920/20). W postępowaniu w sprawie samowolnej zamiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego niezbędne jest ustalenie, czy podjęta w obiekcie budowlanym działalność spowodowała zmianę warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Konieczne zatem jest nie tyle ustalenie jakie są aktualnie warunki prowadzonej w obiekcie budowlanym działalności i czy zgodne są one z obowiązującymi przepisami, co określenie czy zmiana sposobu użytkowania doprowadziła do zmiany wskazanych wyżej warunków.
Wymaga to zatem zestawienia warunków wcześniejszych z aktualnymi, porównania ich i określenia czy uległy one zmianie (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1837/19). W ocenie Sądu WINB słusznie uznał, że powyższe okoliczności warunkujące wydanie decyzji w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu nie zostały spełnione w toku prowadzonego przez organ I instancji postępowania. W związku z czym organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli T. P. i M. P. Wyrok zaskarżyli w całości i zarzucili przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw tj.: art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 138 § 2 K.p.a., polegające na pominięciu przez Sąd, że w sprawie nie występowały przesłanki pozwalające organowi II instancji na wydania decyzji kasatoryjnej, co w konsekwencji skutkowało nieuzasadnionym oddaleniem przez Sąd sprzeciwu skarżących.
W oparciu o powyższy zarzut skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto skarżący wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sad Administracyjny zważył co następuje
Na wstępie należy wyjaśnić, iż stosownie do art. 182 § 2a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym – mimo odmiennego wniosku autora skargi kasacyjnej w tej mierze.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Zasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 138 § 2 K.p.a., należy wiązać z tym, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a. W konsekwencji, skuteczność tego zarzutu zależy od tego, czy zaistniała przesłanka koniecznych do wyjaśnienia w sprawie okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.
W myśl art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ważne jest spostrzeżenie, że wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e P.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie (patrz: wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, ONSA i wsa 2020/2/95).
Doprecyzować warto, że sytuacja ta ma miejsce, gdy naruszenie procesowe stanowiące pierwszą z wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanek, skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Ten wzajemny związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy.
W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji wskazując na naruszenie przepisów postępowania, m. in. art. 7, 77 i 105 § 1 K.p.a. z uwagi na brak wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego i oceny materiału dowodowego. WIINB wskazał, że organ pierwszej instancji nie wykonał zaleceń wynikających z wydanej przez organ odwoławczy decyzji z dnia [...] lipca 2019 r. W decyzji tej organ odwoławczy przesądził, że doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu usługowego, m.in. z uwagi na szczególne przepisy higieniczno-sanitarne dla lokalu gastronomii oraz określił zakres czynności dowodowych koniecznych do przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji. Zalecenia te, zarówno w ocenie organu odwoławczego, jak i Sądu pierwszej instancji, nie zostały jednak wykonane. Stanowisko to należy podzielić.
Organ pierwszej instancji przede wszystkim nie dokonał oceny przesłanek z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, czyli ustalenia, czy dokonano zmiany sposobu użytkowania obiektu, a jeśli tak, to czy stwierdzony sposób użytkowania ma wpływ na zmianę warunków określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie ustalenia i porównania przez organ pierwszej instancji wymaga ostatni legalny sposób użytkowania lokalu oraz kiedy nastąpiła zmiana warunków dla sklepu papierniczego (funkcja pierwotna) na lokal gastronomiczny (funkcja obecna). Konieczne są również ustalenia czy zmiana funkcji ze sklepu papierniczego na lokal gastronomiczny spowodowała zmiany w zakresie wskazanym w 71a Prawa budowlanego. Podkreślenia również wymaga, na co zwrócił uwagę WINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ze stanowiska PPIS zwartego w piśmie z dnia 17 lipca 2020 r., wynika, że sklep papierniczy nie wymagał nadzoru sanitarnego, zaś lokal gastronomiczny objęty jest nadzorem sanitarnym, co już wskazuje na zmianę warunków higieniczno-sanitarnych w tym zakresie.
WINB zasadnie uznał, że organ pierwszej instancji winien porównać, czy dla tych odmiennych sposobów użytkowania lokalu występują odmienne normy w zakresie warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Przy czym, norm tych nie należy oceniać jedynie pod względem przepisów techniczno-budowlanych, ale także innych przepisów prawnych.
Wskazać trzeba, że wydanie decyzji umarzającej postępowanie mogłoby nastąpić wyłącznie w sytuacji bezspornego ustalenia, że nie doszło do zmiany sposób użytkowania spornego lokalu. Według MWINB, dotychczas zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstawy do takiego stwierdzenia. Zajmując zaś stanowisko, według którego, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy przekracza ramy wyznaczone dyspozycja art. 136 K.p.a., organ odwoławczy odnotował, że organ pierwszej instancji, ponownie rozpatrując sprawę, nie poczynił żadnych nowych ustaleń, mimo wyraźnych wytycznych WSA w Warszawie.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaaprobował stanowisko MWINB w tej mierze. Organ pierwszej instancji nie wywiązał się z obowiązku nałożonego w decyzji z dnia [...] lipca 2019 r. i nie wykonał poprzednich zaleceń MWINB.
Przypomnieć trzeba, że WINB uzasadnił niezbędność uzupełnienia materiału dowodowego koniecznością ustalenia nie tylko pełnego zakresu zmian warunków, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, które będą determinowały zakres wymagań dla spornego lokalu gastronomicznego. Nadto, zdaniem WINB, konieczne jest ustalenie zakresu wykonanych w lokalu robót budowlanych w celu zbadania ich legalności i prawidłowości wykonania (oceny przesłanek do wydania decyzji w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego).
Brak wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego i oceny materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji, świadczy o niewykonaniu wytycznych zawartych w decyzji z dnia [...] lipca 2019 r., a co za tym idzie braku ustalenia i oceny okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego. Stanowiło to naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej. Brak ten nie mógł zostać uzupełniony na etapie postępowania odwoławczego z uwagi nie tylko na zakres niezbędnego postępowania dowodowego, ale również konieczność poszanowania zasady dwuinstancyjności postępowania. Stąd też Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że organ odwoławczy miał podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, ponieważ organ pierwszej instancji wydał decyzję z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a. Tego rodzaju naruszenia mogły stanowić podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., który to przepis miał zasadnicze znaczenie w tej sprawie.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oraz art. 182 § 2a i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.