Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1115/09 po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. Ł. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej K. Ł. zwrot kosztów postępowania. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
M. i J. K. skierowali w dniu [...] lipca 2008 r., wniosek o wydanie pozwolenia na rozbudowę budynku na działce nr [...] przy ul. [...] w M. Objął on rozbudowę budynku mieszkalnego, polegającą na dobudowie klatki schodowej, dobudowie garażu, nadbudowie z wykonaniem nowej więźby dachowej, przystosowaniu poddasza na cele mieszkalne oraz na budowie budynku gospodarczego, wolnostojącego i zbiornika na nieczystości sanitarne.
Starosta Chrzanowski decyzją z dnia [...] września 2008 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla w/w obiektu. W uzasadnieniu napisano, że nowy projekt budowlany zawiera niezbędne elementy i został opracowany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia. Napisano także, że wypełniono sugestie organu II instancji wyrażone we wcześniejszych postępowaniach, w szczególności zapewniając pełen udział w sprawie K. Ł., właścicielki sąsiedniego budynku. Pomimo tego, że nie zgadza się ona na dobudowanie garażu do jej budynku mieszkalnego usytuowanego w granicy nieruchomości, zatwierdzono taki projekt, kierując się § 12 ust. 4 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., który dopuszcza sytuowanie ściany budynku bez otworów bezpośrednio przy granicy, jeżeli na sąsiedniej działce, bezpośrednio przy granicy, istnieje również budynek pozbawiony otworów okiennych lub drzwiowych.
W odwołaniu od powyższej decyzji K. Ł. napisała, że planuje ocieplenie swojego domu i nie zgadza się na dobudowanie garażu do swojego budynku. Uważa ona, że dopuszczenie takiego usytuowania budynku, o jakim mówi rozporządzenie, powinno być uzgodnione z osobami zainteresowanymi.
Starosta Chrzanowski, wezwany przez organ II instancji do uzupełnienia postępowania dowodowego, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. nałożył na wnioskodawców obowiązek uzupełnienia dokumentacji w zakresie: (1) zmiany decyzji o warunkach zabudowy działki w punkcie dotyczącym określenia: "wysokość głównej kalenicy nie przekroczy wysokości 3 kondygnacji z dachem, (2) doprowadzenia do uzupełnienia projektu budowlanego m. in. o inwentaryzację zewnętrznej ściany granicznej budynku sąsiada, dachu i kominów, analizę rysunkową i ocenę wpływu nowej zabudowy na przewodów kominowych w budynku sąsiada oraz o ekspertyzę techniczną budynku sąsiedniego, a także (3) doprowadzenia do usunięcia sprzeczności w projekcie budowlanym.
Wnioskodawcy w piśmie z dnia [...] kwietnia 2009 r. oświadczyli, że budynek został przeprojektowany i dostosowany do wysokości 3 kondygnacji, a projekt budowlany został uzupełniony i poprawiony w zakresie wskazanym przez powyższe postanowienie.
Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wskazał, że błędy i uchybienia organu I instancji zostały naprawione, że inwestycja jest zgodna z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W szczególności w projekcie zrezygnowano z 4-kondygnacji budynku a zamiast niej zaprojektowano antresolę dla niższej kondygnacji, co oznacza, że projektowany budynek posiada 3 kondygnacje, zgodnie z powołaną decyzją o warunkach zabudowy. Inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi i posiada wymagane opinie i uzgodnienia. Projekt zagospodarowania terenu nie narusza przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), w tym z jego § 12 ust. 4 pkt 2, który nie przewiduje, aby na dobudowę budynku do budynku istniejącego, usytuowanego przy granicy, wymagana była zgoda właściciela budynku istniejącego.
W zakresie wniesionego sprzeciwu na dobudowę w granicy budynku garażu, który całkowicie uniemożliwi ocieplenie ściany budynku wyjaśniono, że skoro budynek istniejący usytuowany jest w granicy, to ewentualne ocieplenie tego budynku znalazłoby się poza granicą, a więc na działce sąsiada, co wymagałoby jego zgody na wykorzystanie tej części działki na budowę ocieplenia ściany, usytuowanej w granicy. Oznacza to, że bez zgody właściciela sąsiedniej nie można wykonać takiego ocieplenia budynku.
K.Ł. skierowała na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzuciła ona naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. przez zlecenie organowi l instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w sytuacji budzącej wątpliwości co do obiektywizmu organu i przez zaniechanie zgromadzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie i uznanie twierdzeń ekspertyzy technicznej budynku za zupełne i udowodnione. Zarzucono też naruszenie art. 136 k.p.a. przez wykorzystanie go do zmiany ustaleń stanu faktycznego i materiału dowodowego, naruszenie art. 15 k.p.a. przez orzeczenie przez organ odwoławczy w oparciu o stan faktyczny i materiał dowodowy nie zweryfikowany przez organ I instancji oraz naruszenie art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę stanu faktycznego sprawy.
Skarżąca wskazała też na nieprawidłowości sporządzenia ekspertyzy technicznej budynku sąsiedniego, zlokalizowanego na dz. nr [...] i [...], którą sporządził współautor projektu budowlanego i m.in. która ma naniesione skreślenia. Jej wnioski budzą poważne wątpliwości, bowiem nie jest precyzyjnie wskazany obiekt budowlany, którego dotyczy ekspertyza, niejasne jest również do którego obiektu budowlanego kierowane są zalecenia do wykonania. Druga ekspertyza techniczna istniejącego budynku sąsiedniego precyzyjnie wskazuje na datę [...] marca 2009 r. i powołuje się na oględziny przeprowadzone w dniu [...] czerwca 2007 r. Skarżąca zaprzecza obecności tak swojej, jak i innych domowników w trakcie przeprowadzania oględzin.
Skarżąca stwierdziła że organ odwoławczy, w toku rozpoznawania odwołania skarżącej, zlecił nie tylko uzupełnienie materiału dowodowego sprawy, lecz także zlecił zmianę ustaleń projektu w żądanym zakresie. Okoliczność ta powoduje, iż organ I instancji nie mógł wypowiedzieć się w przedmiocie nowych ustaleń projektu budowlanego. Zatem analiza materiału dowodowego sprawy, w tym ustaleń projektu, nie mogła zostać poddana kontroli instancyjnej, co stanowi naruszenie art. 15 k.p.a. Zmieniony zaś ("uzupełniony") materiał dowodowy sprawy stanowi zbiór, nie popartych głębszą analizą, twierdzeń rzeczoznawcy, który jest jednocześnie współtwórcą projektu budowlanego, a więc osobą potencjalnie zainteresowaną w utrzymaniu w mocy decyzji.
Skarżąca podnosi również, że w ścianie granicznej budynku do którego ma być dobudowany budynek garaż znajdują się przewody kominowe, dlatego organy orzekające w sprawie winny były poddać analizie tę ścianę, choćby z uwagi na dyspozycję art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Budynki w takiej zabudowie winny być projektowane w sposób minimalizujący niedogodności związane z budową domów jednorodzinnych przy granicy.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, powtarzając poprzednią argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu wskazano, że analiza tych akt w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że zostały naruszone przepisy art. 7, art. 77 § 1, 107 § 3, 136, 138 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym w sposób istotny wpłynąć na wynik postępowania. Organ I instancji nie przeprowadził pełnego postępowania dowodowego, nie wyjaśniając kwestii zgodności podejmowanej decyzji z wcześniejszą decyzją o warunkach zabudowy i nie poddając stosownej analizie sprzeczności, jakie wystąpiły w przedłożonym projekcie budowlanym. Ponadto, skoro zaplanowana inwestycja ma się znajdować w granicy działki, należało poddać analizie warunki, w jakich ta dobudowa do obiektu sąsiedniego miałaby nastąpić, w szczególności wyjaśnić kwestię przebiegu przewodów kominowych w budynku sąsiednim.
Wskazane błędy decyzji I instancji nie miałyby znaczenia, gdyby prawidłowa była decyzja. Wojewoda uznał zbyt pochopnie, że istotne braki postępowania dowodowego mogą zostać naprawione w postępowaniu II instancji i zastosował instytucję, o jakiej mowa w art. 136 k.p.a. Jak wspomniano, instytucja ta może dotyczyć tylko dodatkowego postępowania dowodowego, a tymczasem w analizowanej sprawie chodziło o zupełnie zasadnicze jego elementy których nie można było uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Nie tylko przeprowadzono nowe, a nie "dodatkowe" dowody, ale dokonano zupełnie nowych ustaleń istotnych dla sprawy dopiero w decyzji II instancji. Zresztą skorzystanie przez Wojewodę z pomocy prawnej i zakres wniosku w tej kwestii, skierowanego do organu I instancji dowodzi, że sam Wojewoda uznał, że należy w sprawie dokonać nowych ustaleń. Tym samym strony zostały wobec tych elementów pozbawione prawa do wniesienia odwołania, a wiec naruszono zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz naruszono cyt. art. 136 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. i J. K., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez przyjęcie, że powołanie się przez organy administracji na przepisy tego rozporządzenia nie było wystarczające przy wydaniu pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego.
Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a.:
- - poprzez uchylenie decyzji organu I instancji, jako naruszającej art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. pomimo, iż organ ten w pełni wywiązał się z obowiązku zabrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz dokonał rozpatrzenia tego materiału, co znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji;
- - poprzez uchylenie decyzji organu II instancji, z uwagi na naruszenie art. 15 i art. 136 k.p.a., gdy tymczasem organ ten zlecając uzupełnienie materiału dowodowego organowi I instancji działał w sposób prawidłowy i zgodnie z treścią tych przepisów oraz w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a.
W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji błędnie przyjął, że przepisy powołanego rozporządzenia nie były wystarczające do wydania decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego. Wydając decyzję z dnia [...] września 2008 r., nr [...] o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego Starosta Chrzanowski, wbrew twierdzeniu Sądu, poddał analizie warunki, w jakich dobudowa do obiektu sąsiedniego, należącego do K. Ł. miałaby nastąpić.
W szczególności niesłuszna jest teza Sądu I instancji o wyjaśnienia kwestii przebiegu przewodów kominowych w budynku sąsiednim, która nie była podnoszona w toku postępowania administracyjnego, pojawiając się w skardze do WSA w Krakowie. Żadna dokumentacja techniczna i ekspertyzy, znajdujące się w aktach sprawy, nie dają ponadto podstaw do przyjęcia, że przewody kominowe biegną w zewnętrznej ścianie budynku.
Sprawa pozwolenia na rozbudowę budynku M. i J. K. była już wcześniej dwukrotnie rozpoznawana w postępowaniu administracyjnym i blokowana skutecznie przez K. Ł., która nie była pozbawiona praw i miała możliwość składania wszelkich wniosków dotyczących przebiegu i zakresu postępowania.
Nietrafny jest pogląd Sądu Wojewódzkiego, że Wojewoda Małopolski zbyt pochopnie zastosował instytucję o jakiej mowa w art. 136 k.p.a. i winien był skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, w której potrzebne jest przeprowadzenie ponownego postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. Przyjęcie tak zawężającej interpretacji art. 136 k.p.a. spowodowałaby praktycznie niemożność wykorzystania instytucji uzupełnienia postępowania dowodowego, bowiem przepis art. 136 k.p.a. nie określa granic w jakich przed organem administracji dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów lub materiałów może być przeprowadzone. Wojewoda Małopolski zlecając uzupełnienia postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, postąpił zatem także zgodnie z zasadą ekonomii procesowej. W rezultacie trafny jest zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną działająca z pełnomocnikiem K. Ł. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu badając jedynie czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Wynikająca z tego przepisu zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd jest związany wnioskiem skarżącego wynikającym ze skargi kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia określone w art. 174 p.p.s.a. Wskazane w tym przepisie podstawy zaskarżenia determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych poza podniesionymi w skardze kasacyjnej, wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Autor skargi kasacyjnej odwołuje się przy formułowaniu zarzutów zarówno do naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania. W obu aspektach zarzuty nie są jednak zasadne.
Zarzut naruszenia prawa materialnego odnosi się do błędnej wykładni § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.). Naruszenie to upatruje w przyjęciu przez Sąd, iż powołanie się przez organy administracji na ten przepis nie było wystarczające do wydania pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego.
Niezasadność tego zarzutu sprowadza się do faktu, iż takiego stanowiska Sądu nie można odnaleźć w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co nie pozwala na wyprowadzenie tezy nie tylko o obecności interpretacji tego przepisu w rozumowaniach prowadzonych przez Sąd, ale także o przyjęciu, iż powołanie się na ten przepis przez organy administracji nie wystarczało do wydania decyzji o pozwoleniu budowlanym. Uzasadnienie zarzutu bowiem odnosiło się w istocie przede wszystkim do zakresu ustaleń faktycznych, uzasadniających skorzystanie przez organ odwoławczy z możliwości określonej w art. 136 k.p.a., co jedynie pośrednio wiąże się z treścią warunków wskazanych w § 12 powyższego rozporządzenia, i to raczej bardziej w kontekście zakresu ustaleń co do tych warunków niż błędnego przyjęcia przez Sąd, że samo powołanie się na ten przepis nie było wystarczające.
Pełniejsze odczytanie intencji autora skargi kasacyjnej jest przy tym utrudnione, ponieważ nie tylko nie wskazano w skardze kasacyjnej na czym polegała podniesiona w zarzucie błędna wykładnia, ani także, jak powinna wyglądać wykładnia prawidłowa, także pod kątem rezultatu wykładni (o co prawdopodobnie autorowi skargi kasacyjnej chodzi), ale także dlatego, że jej autor właściwie nie rozwinął argumentacyjnie tego zarzutu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, koncentrując się (s. 3-4) na powiązaniu samych warunków ze szczegółową, z punktu widzenia kontroli dokonanej przez Sąd I instancji, kwestią przebiegu przewodów kominowych, nie wykazując związku tego faktu z treścią zarzutu.
Dotyczy to także podniesionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (na s. 4-5) kwestii niewskazania przez Sąd przepisów, na gruncie których należało określić warunki dobudowy do obiektu sąsiedniego. Niezależnie od braku bezpośredniego powiązania tego argumentu z treścią zarzutu, stwierdzić należy, że także tą kwestią Sąd I instancji odrębnie się nie zajmował, odnosząc się w uzasadnieniu głównie do zakresu ustaleń faktycznych, dokonanych przez organ odwoławczy w kontekście dopuszczalnego zakresu postępowania uzupełniającego na gruncie art. 136 k.p.a. i w tym kontekście wskazując na pewne braki w ustaleniach organu I instancji.
Argumenty skargi kasacyjnej koncentrują się na zarzutach proceduralnych i w tym zakresie znajdują swe rozwinięcie w jej uzasadnieniu.
Pierwszy z nich dotyczy błędnej oceny przez Sąd I instancji procesu ustalania stanu faktycznego przez organ I instancji, co ma uzasadniać naruszenie przez Sąd art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., natomiast drugi – niewłaściwej oceny zakresu uzupełnienia materiału dowodowego przez organ odwoławczy, co z kolei ma przesądzać o naruszeniu art. 15 i art. 136 k.p.a. Niezależnie od faktu, że tak sformułowane zarzuty pozostają w pewnej kolizji (skoro bowiem ustalenia faktyczne miały być w pełni wyczerpujące, to nie powinna się pojawić potrzeba uzupełnienia postępowania dowodowego, którą w ocenie autora skargi kasacyjnej organ odwoławczy przeprowadził prawidłowo), są one nietrafne merytorycznie.
W zakresie zarzutu pierwszego, autor skargi kasacyjnej nie wskazał, w stosunku do jakich faktów przyjmuje wyczerpujący zakres ustalenia oraz wszechstronną ocenę materiału, znajdującego wyraz w uzasadnieniu decyzji, co mimo to nie powodowało wystąpienia takiej skali wyczerpania i wszechstronności, aby zbędne były ustalenia w tym zakresie organu odwoławczego. Utrudnia to kontrolę kasacyjną tego zarzutu, czyniąc jednocześnie sam zarzut niezasadnym.
Niezasadność zarzutu drugiego wiąże się z nieprawidłowym rozumieniem przez autora tej skargi charakteru i zakresu czynności uzupełniających, które na gruncie art. 136 k.p.a. mogą być samodzielnie dokonane przez organ odwoławczy lub zlecone organowi I instancji. W ocenie Składu Orzekającego NSA, Sąd I instancji prawidłowo określił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dopuszczalny na gruncie art. 136 k.p.a. zakres ustaleń organu odwoławczego oraz ocenił zarówno sam stan ustaleń organu I instancji jak i przyjęte i zrealizowane przez organ odwoławczy założenie o możliwości zastosowania rozwiązania określonego w art. 136 k.p.a. Sąd uczynił to wprawdzie bardzo zwięźle, ale jasno i precyzyjnie wskazał na powstałe w wyniku zastosowania art. 136 k.p.a. nieprawidłowości, rzutujące m.in. na brak możliwości kontroli tych ustaleń w toku administracyjnego postępowania odwoławczego, co stanowi naruszenie zasady prawa, unormowanej w art. 15 k.p.a.
Argumentom tym nie można w żadnym stopniu skutecznie przeciwstawić argumentów zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, tym bardziej, że jej autor, powołując się na naruszenie przepisów postępowania, nie wykazał, do czego obliguje wnoszącego skargę kasacyjną treść art. 174 § 2 p.p.s.a., że wskazanemu uchybieniu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Na gruncie tego przepisu bowiem, niezależnie od wskazania istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej winien przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykazania, poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia. Autor skargi kasacyjnej nie przeprowadził w tym kierunku żadnej argumentacji w uzasadnieniu skargi, stąd też zarzut ten także z tego powodu nie może być uwzględniony
W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę wskazane wyżej argumenty przesądzające o niezasadności wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę tę oddalił.