Uzasadnienie
Wyrokiem z 4 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, sygn. II SA/Łd 551/17 (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] dalej: SKO w [...]) z [...] maja 2017 r., nr [...], w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia: 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z [...] marca 2017 r., nr [...];
- 2. zasądził od SKO w [...] na rzecz J. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W skardze kasacyjnej SKO w [...] (dalej: skarżący kasacyjnie organ) reprezentowany przez r.pr. A. Ł. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając:
- - naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 2, 6 i 7 lit. a ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1405, dalej: u.u.i.ś), poprzez jego wadliwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przedmiotem przedłożonego przez inwestora raportu powinna być także ocena wpływu planowanego przedsięwzięcia na znajdujące się w sąsiedztwie terenu inwestycji plantacje truskawek i porzeczek, jak i pasieki pszczół;
- - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 i art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a,, jak i w związku z art. 85 ust. 2 i art. 66 ust. 1 u.u.i.ś. polegające na błędnym ustaleniu przez WSA, że organ administracji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności związanych z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w zakresie wynikającym z wadliwie - w ocenie WSA - sporządzonego, bo niespełniającego wymogów art. 66 ust. 1 u.u.i.ś., raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a co za tym idzie, że organ administracji z naruszeniem prawa materialnego i procedury wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach;
- - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 i w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji obu instancji w sytuacji, gdy skarga podlegała oddaleniu w okolicznościach wskazanych w decyzji;
- - naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez nieuzasadnione, a wiążące wskazania co do dalszego postępowania w sprawie.
Na podstawie powyższych zarzutów w skardze kasacyjnej wniesiono o:
- - uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie, gdyby ten wniosek nie ostał się przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania,
- - zasądzenie na rzecz SKO kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w zaskarżonej decyzji, jak i w poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, prawidłowo z poszanowaniem podstawowych zasad procedury administracyjnej, sprecyzowanych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. ustalono i oceniono stan faktyczny sprawy, a następnie zastosowano doń właściwe normy prawa materialnego, przedstawiając rzeczowo i logicznie stanowisko w podjętym rozstrzygnięciu, sporządzonym z uwzględnieniem reguł wynikających z art. 107 § 1 i 3 oraz art. 11 k.p.a.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, nietrafne jest twierdzenie WSA, aby było konieczne dokonanie w raporcie opisu również tych elementów środowiska, które związane są z działalnością człowieka, znajdujących się w sąsiedztwie terenu inwestycji i rozważenie czy inwestycja będzie miała na nie wpływ. Pominięcie w raporcie w opisie elementów przyrodniczych środowiska, zlokalizowanych w sąsiedztwie inwestycji plantacji roślin, tj. plantacji truskawek i porzeczek (ok. 400 m), jak i pasieki pszczół (ok. 200 m), nie oznacza, że raport ten jest nierzetelny i nie odpowiada wymogom art. 66 ust. 1 pkt 2, pkt 6 i 7 lit. a u.u.i.ś. W raporcie należy bowiem uwzględnić tylko te elementy środowiska na terenie objętym przedsięwzięciem, na które będzie oddziaływało. Według skarżącego kasacyjnie organu, nie ulega wątpliwości, że skarżąca wskazując na niedostatki przedłożonego przez inwestora raportu poprzez pominięcie oceny wpływu planowanej inwestycji na zlokalizowane w jej pobliżu ww. elementy środowiska przyrodniczego (plantacje truskawek i porzeczek oraz pasieki pszczół), nie poparła swych zastrzeżeń ani kontrraportem, ani ekspertyzą, mogącą podważyć ustalenia raportu i wskazującą na negatywny wpływ planowanej inwestycji na środowisko i na zdrowie ludzi.
Skarżący kasacyjnie organ stwierdził, że organ administracji miałby podstawy do zobowiązania inwestora do złożenia wyjaśnień, żądania uzupełnienia raportu lub sięgania do innych środków dowodowych, umożliwiających wyjaśnienie pojawiających się wątpliwości, dopiero w sytuacji dysponowania przeciwstawnymi opracowaniami oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (np. kontrraportu, ekspertyzy, w których na podstawie specjalistycznych badań doszłoby do skutecznego wskazania wad raportu i obalenia płynących z niego wniosków), a takich w niniejszej sprawie nie przedstawiono.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, w analizowanej sprawie, stosownie do przepisu art. 3 ust. 1 pkt 8 u.u.i.ś., zweryfikowany został raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskane zostały wymagane ustawą opinie i uzgodnienie oraz zapewniono możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu.
W ramach tej oceny analizowano i oceniano bezpośredni i pośredni wpływ planowanego przedsięwzięcia nie tylko na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, ale też na dobra materialne i zabytki, analizowano i oceniano wzajemne oddziaływanie między elementami, analizowano i oceniano możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a także wymagany zakres monitoringu, zgodnie z art. 62 ust. 1 u.u.i.ś. Złożony w sprawie raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia bądź na środowisko szczegółowo przedstawia wszystkie zagadnienia odnoszące się do planowanego przedsięwzięcia. Raport pozwala na dogłębną analizę tego przedsięwzięcia pod względem jego zagrożeń i uciążliwości dla środowiska, w szerokim znaczeniu tego słowa, co potwierdzają opinia PPIS i uzgodnienie RDOŚ, które to organy uznały w oparciu o analizę raportu i jego uzupełnień, że planowane przedsięwzięcie po zrealizowaniu zgodnie z zaproponowanymi w raporcie rozwiązaniami techniczno-technologicznymi i organizacyjnymi, nie będzie stwarzało zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie.
W skardze kasacyjnej powołano dwie podstawy kasacyjne unormowane w art. 174 p.p.s.a.
Przechodząc w pierwszej kolejności do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy wskazać należy, że nie doszło do naruszenia przedstawionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że organy administracji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności związanych z wydaniem decyzji środowiskowej w zakresie wynikającym z wadliwie sporządzonego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli ustaleń faktycznych przeprowadzonych w tym zakresie przez organy na podstawie kryterium legalności oraz biorąc pod uwagę normy z art. 66 u.u.i.ś.
Sąd I instancji zasadnie nie podzielił stanowiska orzekających w sprawie, że raport sporządzony w niniejszej sprawie ma charakter kompleksowy i odnosi się do wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia. Zgodzić należy się Sądem I instancji, który na str. 22 uzasadnienia wyroku wyjaśnił, że kluczowa pozostaje zatem ocena prawidłowości przeprowadzonego postępowania środowiskowego, w tym w szczególności zasadniczego dowodu w sprawie, jakim jest przedłożony przez inwestora raport. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji wyrażone na str. 24 uzasadnienia wyroku, że wskazane przez Sąd I instancji niedostatki raportu, w związku z jego niekompletnością i związanym z tym niespełnianiem wymagań, określonych w art. 66 ust. 1 pkt pkt 2, 6 i 7a u.u.i.ś., dyskwalifikują go jako środek dowodowy zgodny z prawem. Ma rację Sąd I instancji wskazując, że ocena raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko powinna natomiast zmierzać do zidentyfikowania wszystkich potencjalnych zagrożeń środowiskowych związanych z realizacją planowanej inwestycji. Dokonanie tej oceny w oparciu o raport niekompletny, bo niespełniający wymogów art. 66 ust. 1 u.u.i.ś. stanowi o naruszeniu przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.
Nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 i w zw. z art. 151 p.p.s.a. Przepis art. 135 p.p.s.a. określa jedynie zakres uprawnień orzeczniczych sądu administracyjnego, stąd też skorzystanie albo nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych w tym przepisie uprawnień również nie może stanowić podstawy do postawienia sądowi zarzutu naruszenia prawa (por. stanowisko NSA w wyroku z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2396/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można zgodzić się z argumentacją skarżącego kasacyjnie organu, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., skoro to właśnie te przepisy (w powiązaniu z art. 135 p.p.s.a.) zostały zastosowane (str. 25 uzasadnienia wyroku) w wyniku rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji sprawy, tj. przesądzenia o uwzględnieniu skargi i następnie orzeczenia o bycie prawnym zaskarżonej decyzji (i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji).
Sąd I instancji uznał niezgodność zaskarżonej decyzji z prawem procesowym w stopniu mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
W konsekwencji Sąd I instancji obowiązany był zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. jako podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie doszło także do naruszenia art. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi ustawowe, a jego treść umożliwia dokonanie kontroli instancyjnej. Art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej.
Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. W pojęciu "oceny prawnej" w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. mieści się tylko to stanowisko sądu na temat znaczenia przepisów prawa i sposobu ich zastosowania w sprawie, które zostało zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia (zob. wyrok NSA z 11 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 674/18, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ocena prawna została w wyroku Sądu I instancji wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone przez Sąd I instancji w wydanym orzeczeniu. Mają one postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający organowi administracji publicznej oraz sądowi ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych.
W drugiej kolejności przechodząc do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że nie można zgodzić się ze zasadniczą tezą przedstawioną w skardze kasacyjnej, że złożony w sprawie raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia bądź na środowisko szczegółowo przedstawia wszystkie zagadnienia odnoszące się do planowanego przedsięwzięcia. Raport pozwala na dogłębną analizę tego przedsięwzięcia pod względem jego zagrożeń i uciążliwości dla środowiska, w szerokim znaczeniu tego słowa. Nie można bowiem mówić o szczegółowym przedstawieniu w raporcie wszystkich zagadnień odnoszących się do planowanego przedsięwzięcia skoro raport nie zawiera prawidłowego opisu wariantów realizacji przedsięwzięcia. Raport poprzedzający wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, chociaż jest dokumentem prywatnym oraz opracowanym przez osoby posiadające wiadomości specjalne, musi być jednak kompleksowy, spójny i rzetelny.
Oznacza to, że raport powinien uwzględniać wszystkie wymagania nałożone przez ustawodawcę w świetle przepisu art. 66 u.u.i.ś., ponieważ jest kluczowym dowodem w tym postępowaniu administracyjnym. Warianty realizacji przedsięwzięcia stanowią jeden z najważniejszych instrumentów oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Dlatego też inwestor jest obowiązany przedłożyć taki raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. Organ I instancji określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia na podstawie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który nie spełnia wymogów określonych w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. Opis wariantów realizacji przedsięwzięcia przedstawiony na str. 38 raportu jest powierzchowny. Wariant proponowany przez wnioskodawcę nie różni się od wariantu najkorzystniejszego dla środowiska.
Ponadto wariant określony jako "wariant niepodejmowania przedsięwzięcia" nie jest wariantem jego realizacji zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. Skoro ustawodawca nałożył na wnioskodawcę obowiązek przedstawienia trzech wariantów przedsięwzięcia, to niepodejmowanie przedsięwzięcia nie jest wariantem jego realizacji. Jeśli inwestor nie przewiduje realizacji przedsięwzięcia (nie będzie podejmował realizacji przedsięwzięcia czyli przedstawia tzw. "wariant niepodejmowania przedsięwzięcia), to nie ma podstaw do określania w drodze decyzji środowiskowych uwarunkowań jego realizacji.
Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który na str. 24 uzasadnienia wyraźnie stwierdził, że ocena raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko powinna natomiast zmierzać do zidentyfikowania wszystkich potencjalnych zagrożeń środowiskowych związanych z realizacją planowanej inwestycji. Dokonanie tej oceny w oparciu o raport niekompletny, bo niespełniający wymogów art. 66 ust. 1 u.u.i.ś. stanowi o naruszeniu przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.
Nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, według którego złożony w sprawie raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia bądź na środowisko szczegółowo przedstawia wszystkie zagadnienia odnoszące się do planowanego przedsięwzięcia. Raport nie pozwala na dogłębną analizę tego przedsięwzięcia pod względem jego zagrożeń i uciążliwości dla środowiska, w szerokim znaczeniu tego słowa. Nie ma racji skarżący kasacyjnie organ podnosząc, że organ administracji miałby podstawy do zobowiązania inwestora do złożenia wyjaśnień, żądania uzupełnienia raportu lub sięgania do innych środków dowodowych, umożliwiających wyjaśnienie pojawiających się wątpliwości, dopiero w sytuacji dysponowania przeciwstawnymi opracowaniami oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (np. kontrraportu, ekspertyzy, w których na podstawie specjalistycznych badań doszłoby do skutecznego wskazania wad raportu i obalenia płynących z niego wniosków), a takich w niniejszej sprawie nie przedstawiono.
Brak złożenia przez stronę kontrraportu lub ekspertyzy, w których kwestionuje się treść raportu nie zwalnia organu od zobowiązania inwestora do złożenia wyjaśnień, żądania uzupełnienia raportu lub sięgania do innych środków dowodowych, umożliwiających wyjaśnienie pojawiających się wątpliwości, a w konsekwencji do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli zgodnie z treścią art. 7 k.p.a.
Tym samym NSA stwierdza, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się bezzasadne i w związku z tym skarga ta podlegała oddaleniu.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.