Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 28 czerwca 2022 r., II SA/Kr 609/22 odrzucił skargę A. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowie z 25 marca 2021 r. w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze miasta Tarnowa w rejonie ulic: Krakowskiej, Dworcowej, Do Huty i Monopolowej.
W ocenie Sądu pierwszej instancji uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu ma charakter wewnętrzny, intencyjny, ze swojej istoty nie wywołuje skutków materialnoprawnych ani nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, w tym właścicieli nieruchomości położonych na terenie nią objętym. Nie narusza zatem interesu prawnego skarżącego jako właściciela takiej nieruchomości.
Skargę kasacyjną złożył A. M., zaskarżając postanowienie w całości i podnosząc zarzuty naruszenia:
- 1) art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. poprzez ich zastosowanie i odrzucenie skargi w sytuacji, gdy skarżący w sposób należyty wykazał, w jaki sposób doszło do naruszenia jego interesu prawnego;
- 2) art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że interes prawny skarżącego nie został naruszony, pomimo że Sąd pierwszej instancji podzielił zapatrywanie, że zaskarżenie uchwały jest dopuszczalne, gdy narusza interes prawny skarżącego, podczas gdy w niniejszej sprawie wydanie zaskarżonej uchwały godzi w interes prawny skarżącego, co wynika nie tylko z samego przedmiotu uchwały, jak również z wyjaśnień skarżącego złożonych na etapie postępowania przed WSA w Krakowie;
- 3) art. 14 ust. 4 i 5 w zw. z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 6 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że podjęcie uchwały bez przeprowadzenia przez Prezydenta Tarnowa odpowiedniej analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzania planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, a także bez przedstawienia takiej analizy Radzie Miejskiej przed podjęciem uchwały, nie narusza interesu prawnego skarżącego.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wskazano, że podjęcie ww. uchwały bez dostatecznego rozeznania poprzedzonego wymaganymi analizami godzi w interesy skarżącego i całej wspólnoty samorządowej, która ponosić będzie koszty nieprzemyślanych działań organów i wprowadzania niewłaściwych rozwiązań. Zdaniem skarżącego działania podejmowane przez organ gminy, które są sprzeczne z obowiązującymi przepisami, a dotyczą jego nieruchomości, zawsze będą negatywnie ingerować w jego interes prawny, niezależnie od tego, że dopiero uchwała w sprawie przyjęcia planu będzie wpływać na zakres swobody planistycznej na terenie objętym planem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 tej ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.
Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że nie są one usprawiedliwione. Zmierzają do wykazania, że skarżący posiada legitymację skargową w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w niniejszej sprawie. Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Cytowany przepis powiązał legitymację skargową z naruszeniem interesu prawnego. Co za tym idzie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.
Interes prawny wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 ww. ustawy musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Podkreślenia przy tym wymaga, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu w tym trybie powinien być bezpośredni i realny, o jego naruszeniu rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi skarżący uczynił uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowie z 25 marca 2021 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze miasta Tarnowa w rejonie ulic: Krakowskiej, Dworcowej, Do Huty i Monopolowej.
Skarżący uprawnienie do wystąpienia ze skargą w trybie art. 101 ust. 1 ww. ustawy połączył z naruszeniem jego prawa własności, tj. z art. 140 k.c. Poza sporem jest, że skarżący jest właścicielem nieruchomości (działka ewidencyjna nr [...]), znajdującej się na obszarze objętym projektem planu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu nie narusza interesu prawnego skarżącego. Jedynym skutkiem prawnym ww. uchwały jest wyrażenie woli organu stanowiącego gminy o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada gminy, jako organ kolegialny, składa oświadczenia w formie uchwał i jednocześnie uchwały te mogą mieć charakter zewnętrzny albo wewnętrzny. Uchwała ma charakter zewnętrzny, gdy skierowana jest do jednostek i ma wywoływać skutek prawny wobec obywateli i innych jednostek organizacyjnych. Tymczasem uchwała o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu ma charakter wewnętrzny. Jest to uchwała intencyjna, która w żaden sposób nie określa końcowego kształtu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będąc skierowana wyłącznie do organu wykonawczego gminy.
Zaskarżona uchwała nie narusza bezpośrednio żadnego interesu prawnego skarżącego, jako że nie ogranicza przysługujących mu uprawnień właścicielskich, w szczególności uprawnienia do korzystania z nieruchomości czy jej zbycia (art. 140 k.c.) ani też nie nakłada na niego żadnych obowiązków. Niedogodności, jakie mogą powstać w związku z zakomunikowaniem przez Radę Miejską przystąpienia do sporządzenia planu, mają charakter wyłącznie faktyczny.
Okoliczność, że pośrednio, "refleksowo" ww. uchwała o wewnętrznym charakterze może oddziaływać na sytuację prawną skarżącego, nie oznacza, że naruszenie interesu prawnego następuje bezpośrednio poprzez postanowienia tej uchwały. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym w odniesieniu do wszelkich uchwał zaskarżanych na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ugruntowane jest stanowisko, że tylko aktualne i bezpośrednie naruszenie, oparte na konkretnym przepisie prawa materialnego, interesu prawnego skarżącego daje mu legitymację skargową (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2013 r., II OSK 2442/12). Subiektywne przewidywania co do zapisów projektowanego planu miejscowego nie mogą być uznane za źródło legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego. Dopiero plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, w przyszłości może kształtować sposób wykonywania prawa własności, użytkowania wieczystego, czy ograniczonych praw rzeczowych.
Ponadto rada gminy, posiadająca w granicach prawa samodzielność i swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej, może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej.
Warto też podkreślić, że znaczenie w sprawie ma jedynie naruszenie indywidualnego interesu prawnego skarżącego, a nie naruszenie – na co powołuje się skarżący - grupowego interesu wspólnoty samorządowej. Zaznaczyć należy, że skarga została wniesiona w imieniu własnym, a nie w imieniu grupy mieszkańców. Nawet zaś w sytuacji, gdyby została wniesiona w imieniu grupy mieszkańców, w trybie art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, legitymacją do jej wniesienia musiałby się wykazać każdy z członków grupy indywidualnie.
Wobec tego nie doszło do naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ani art. 14 ust. 4 i 5 w zw. z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie mogło również dojść do naruszenia art. 6 k.p.a., albowiem Sąd tego przepisu nie stosował. Oczywiście nieskuteczna jest także argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej, podważająca zasadność podjęcia zaskarżonej uchwały i jej legalność. Na obecnym, wstępnym etapie postępowania badaniu podlega jedynie legitymacja skarżącego do złożenia skargi, a nie zgodność uchwały z prawem.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.