Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 listopada 2013 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I. instancji w przedmiocie zameldowania na pobyt stały.
W powyższym wyroku Sąd przedstawił następujące okoliczności sprawy:
Prezydent W. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., działając na podstawie art. 47 ust. 2 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993 ze zm.), orzekł o zameldowaniu L. P. na pobyt przy ul. S. [...] w W. Organ wskazał, iż we wniosku o zameldowanie L. P. podał, że w przedmiotowej nieruchomości zamieszkuje od 1996 r., jak również pod adresem tym zarejestrowana jest jego firma. Wnioskodawca wyjaśnił, że nie mógł dokonać zameldowania w formie czynności materialno-technicznej ze względu na nieuregulowany tytuł prawny do budynku.
Organ I. instancji stwierdził, że fakt zamieszkiwania L. P. w budynku ul. S. [...] potwierdza zebrany w sprawie materiał dowodowy, tj. zeznanie sąsiadki J. B., kontrola meldunkowa przeprowadzona w dniu 23 listopada 2012 r. i pismo Komendy Rejonowej Policji W.. Zdaniem organu brak zgody współwłaścicieli nieruchomości, tj. H. T., K. T. i Skarbu Państwa na zameldowanie L. P. nie ma żadnego znaczenia, gdyż zameldowanie nie rodzi jakichkolwiek praw do nieruchomości. Podkreślił, iż organ meldunkowy obowiązany jest zaś do aktualizacji informacji o miejscu przebywania określonej osoby z uwagi na wyłącznie rejestracyjny i ewidencyjny charakter instytucji zameldowania.
Po rozpatrzeniu odwołania H. T. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.
Zdaniem Wojewody zebrany w toku postępowania materiał dowodowy stanowi podstawę do przyjęcia, że niewątpliwie L. P. zamieszkiwał w przedmiotowym budynku, co potwierdziły oględziny tego budynku, zeznania J. B. i E. M. oraz informacja z Komendy Policji W. Organ uznał, że w świetle powyższego nie było potrzeby przeprowadzania innych dowodów w sprawie wnioskowanych w odwołaniu m.in. na okoliczność pobytu wnioskodawcy w Anglii. Podkreślił, że oględziny to środek dowodowy, który bardziej niż wszystkie inne środki dowodowe czyni zadość postulatowi bezpośredniości.
Ponadto zauważył, że nie należy potwierdzenia faktu pobytu utożsamiać z wyrażeniem zgody na zamieszkanie, gdyż czynność zameldowania jest jedynie aktem rejestracji danych o miejscu pobytu oznaczonej osoby, z którego nie wynikają żadne uprawnienia do lokalu mogące ograniczać prawa i wolności osoby, która dysponuje prawem do lokalu. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1069/07, wskazał, że nie tylko brak potwierdzenia pobytu w lokalu przez jednego właściciela, ale i brak wyraźnej zgody na zameldowanie nie stanowi negatywnej przesłanki do dokonania zameldowania w budynku. W ocenie Wojewody fakt, że H. T., K. T. oraz Skarb Państwa nie zgadzają się na zameldowanie L. P. nie może mieć wpływu na decyzję.
W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik H. T. zarzucił naruszenie art. 7, art. 9, art. 28, art. 77 § 1, art. 80, art. 98 § 1, art. 104 § 1 i 2 oraz art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "k.p.a."), jak również art. 11 ust. 1 i 2 oraz art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz art. 2 i 64 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik H. T. podniósł, że wniosek L. P. o zameldowanie go na pobyt stały przy ul. S. [...] w W. został złożony bez zgody współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, a ponadto istnieją wątpliwości co do przedstawionego przez wnioskodawcę dokumentu o wymeldowaniu. Wskazał także, że od 9 grudnia 2009 r. toczy się postępowanie o eksmisję L. P. przed Sądem Rejonowym dla Warszawy Żoliborza (sygn. akt II C 724/09), zawieszone na wniosek L. P. w związku z jego wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości.
Pełnomocnik H. T. zaznaczył, że organ nie odniósł się do podniesionej w postępowaniu okoliczności toczącego się postępowania eksmisyjnego oraz w przedmiocie zasiedzenia i zgłaszanych wątpliwości współwłaścicieli nieruchomości co do dokumentu wymeldowania wnioskodawcy, wskazującego osobę o innych danych niż wnioskodawca.
W skardze zwrócił także uwagę, że przedmiotowy budynek został postawiony bez stosownych zezwoleń. Ustawa zaś w art. 47 ust. 2 jednoznacznie wskazuje, że jeżeli zgłoszone dane budzą wątpliwości o dokonaniu zameldowania lub wymeldowania rozstrzyga właściwy organ gminy. W ocenie pełnomocnika H. T. przepis ten nie wyłącza konieczności spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek ustawowych, a wręcz przeciwnie, nakazuje wyjaśnienie z uwzględnieniem wszelkich wymogów procedury administracyjnej wątpliwości, po przeprowadzeniu właściwego postępowania. Zaznaczył, że przepis ten nie może być interpretowany jako prawo pominięcia przez organ wymogów ustawy, albowiem wtedy sankcjonowałby arbitralność rozstrzygnięcia.
Zdaniem pełnomocnika H. T. przywołanie w uzasadnieniu decyzji Wojewody pisma Komendy Rejonowej Policji, w którym potwierdzono, że L. P. "jest zameldowany i zamieszkuje w W. przy ul. S. [...]" jest potwierdzeniem pobieżnej analizy materiału dowodowego przez organ i przyznania znaczenia dokumentom wątpliwym nie tylko faktycznie, ale i logicznie, skoro potwierdzono zameldowanie przed rozstrzygnięciem tej kwestii.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzja Wojewody [...] wydana została z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu I. instancji analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego, patrząc przez pryzmat materialno-prawnych przesłanek zameldowania na pobyt stały prowadzi do konstatacji, iż organom ewidencyjnym, postawić można zarzut wadliwej interpretacji przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych i w jego następstwie koniecznym jest uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć jako niezgodnych z prawem.
Wskazał, iż z dniem 31 grudnia 2012 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1407). Zgodnie z art. 1 pkt 4, lit. b) ust. 2 art. 11 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych otrzymał brzmienie: "Przy zameldowaniu na pobyt stały osoba zgłaszająca przedstawia potwierdzenie pobytu w lokalu, dokonane przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu, oraz, do wglądu, dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu tego podmiotu. Potwierdzenia faktu pobytu osoby w lokalu dokonuje się na formularzu meldunkowym w formie czytelnego podpisu z oznaczeniem daty jego złożenia. Dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do lokalu może być umowa cywilnoprawna, wypis z księgi wieczystej, decyzja administracyjna, orzeczenie sądu lub inny dokument poświadczający tytuł prawny do lokalu".
Sąd I. instancji uznał, że skoro ustawodawca w art. 11, zamieszczonym w Rozdziale 3 "Zameldowanie" ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych określającym wymogi formalne, jakie powinna spełnić osoba wnioskująca o jej zameldowanie na pobyt stały, ustanowił obowiązek przedstawienia organowi potwierdzenie pobytu w lokalu, dokonane przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu, to trafnie podniesiono w skardze, że uprawnienie organu wynikające z art. 47 ust. 2 ustawy nie może być interpretowane jako prawo pominięcia przez organ wymogów ustawy.
Sąd nie podzielił stanowiska organu, że ustawa o ewidencji ludności i dowodach osobistych stanowi, że aby dokonać zameldowania na pobyt stały lub czasowy należy spełnić jeden niezbędny warunek określony w art. 10 ust. 1 ustawy, tj. zamieszkać w lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie. Zwrócił uwagę, że nowelizacja dokonana ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. obowiązek przedstawienia potwierdzenia pobytu przewiduje wyłącznie przy zameldowaniu na pobyt stały. Natomiast według stanu prawnego obowiązującego przed dokonaniem wskazanej nowelizacji ustawy art. 9 ust. 2a stanowił, że przy zameldowaniu na pobyt stały lub czasowy trwający ponad 3 miesiące należy przedstawić potwierdzenie pobytu. A zatem ustawodawca z jednej strony ograniczył zakres przedmiotowy wymogu potwierdzenia pobytu do pobytu stałego i jednocześnie podkreślił jego obligatoryjny charakter, używając zwrotu "przedstawia" w miejsce dotychczasowego "należy przedstawić".
Konsekwencją nieuwzględnienia przez organy obu instancji przytoczonej powyżej nowelizacji ustawy o ewidencji ludności jest brak dokonania ustaleń dotyczących spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 11 ust. 2 tej ustawy, co skutkuje stwierdzeniem, że organy nie wyjaśniły w sposób dostateczny stanu sprawy, uchybiając tym samym przepisom postępowania (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.).
Na powyższy wyrok skargę kasacyjną złożył Wojewoda [...], reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi jak również o zwrot kosztów postępowania sądowego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- - art. 10 ust. 1 i 2, art. 47 ust. 2 oraz art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2006 r. nr 139 poz. 993 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię,
- - art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez jego niezastosowanie;
- - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm., dalej: "p.u.s.a.") poprzez wadliwą realizację funkcji kontrolnej dokonaną przez WSA w zaskarżonym wyroku;
- - art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organy nie wyjaśniły dostatecznie sprawy, poprzez nieodebranie potwierdzenia pobytu w lokalu, dokonane przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu przez co naruszyły zasady określone w tych przepisach,
- - art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez wadliwą ocenę faktów które organ ustalił, tj. przyjęcie, że do dokonania zameldowania w lokalu nie jest konieczne zamieszkanie w lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie, konieczne zaś jest odebranie potwierdzenia pobytu dokonane przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W rozpoznawanej sprawie nieważność postępowania sądowoadministracyjnego nie występuje.
Jednocześnie zauważyć należy, że zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie w całości lub części - por. wyr. NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 344/05 (niepubl.) oraz sygn. akt I OSK 345/05 (niepubl.). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjął trafne rozstrzygnięcie uchylając zaskarżone decyzje, lecz na poparcie swojego stanowiska przedstawił błędne motywy, a zatem kwestionowany wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że skarżący kasacyjnie nie mógł skutecznie zarzucić Sądowi I. instancji naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez wadliwie wykonaną funkcję kontrolną.
Przepis art. 1 p.u.s.a., określa podstawową funkcję sądów administracyjnych i toczącego się przed nimi postępowania. Z przepisu tego wynika, że sąd administracyjny został powołany do kontroli działalności administracji publicznej oraz rozstrzygania sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 1 § 2 p.u.s.a. podstawowe kryterium sprawowania kontroli działalności administracji publicznej stanowi jej zgodność z prawem, a więc kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. Polega ona na ocenie czy organ dokonał prawidłowych ustaleń, co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy dokonał właściwej jej interpretacji oraz czy ustalił prawidłowo stan faktyczny sprawy.
Mając zatem na uwadze treść art. 1 p.u.s.a. uznać należy, że przepis ten jako przepis ustrojowy normujący zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, nie może co do zasady stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być bowiem utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Jedynie w drodze wyjątku, np. gdy Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., II OSK 533/12, LEX nr 1408542). W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, zatem nie można uznać, iż zarzut skarżącego kasacyjnie został oparty na uzasadnionych podstawach.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów procesowych tj. zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.; art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jak również zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 10 ust. 1 i 2, art. 47 ust. 2 oraz art. 11 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych jak również art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych podnieść należy, że sprowadzają się one do zarzucenia Sądowi I. instancji błędnej wykładni art. 10 ust. 1 i 2, art. 47 ust. 2 oraz art. 11 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez przyjęcie, że na osobie wnioskującej o jej zameldowanie na pobyt stały ciąży obowiązek przedstawienia organowi potwierdzenia pobytu w lokalu, dokonane przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdzenie pobytu w lokalu przez osobę posiadającą do niego tytuł prawny nie może być uznany za element niezbędny do dokonania zameldowania i nie może stanowić przesłanki warunkującej zameldowanie. Dokument potwierdzający tytuł prawny stanowi bowiem element formalny wniosku o zameldowanie, a brak zgody właściciela lub innego podmiotu dysponującego tytułem prawnym do lokalu na jego zajmowanie przez osobę wnioskującą o zameldowanie powoduje obowiązek przeprowadzenia postępowania administracyjnego, które kończy się – tak jak w niniejszej sprawie - wydaniem decyzji co do zameldowania bądź jego odmowy, na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Tak więc przedstawienie potwierdzenia pobytu służy jedynie celom dowodowym tj. potwierdzeniu, że osoba zgłaszająca pobyt w określonym lokalu faktycznie przebywa. Przepisy nie warunkują bowiem zameldowania od wyrażenia zgody na tę czynność przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie wskazuje się na dowodowy charakter potwierdzenia pobytu w lokalu, które stanowi wyłącznie stwierdzenie faktu, a nie stwierdzenie istnienia uprawnienia i jako takie ma charakter wyłącznie dowodowy. Zadaniem organu wydającego decyzję na podstawie art. 47 ust. 2 ww. ustawy jest jedynie zbadanie, czy osoba występująca z wnioskiem o zameldowanie faktycznie zamieszkuje w lokalu. Badaniu podlegają zatem zdarzenia ze sfery faktów, a nie ze sfery faktów oraz prawa (do lokalu). Ewidencja ludności jest rejestracją stanu faktycznego i nie stanowi formy kontroli legalności zamieszkania i pobytu, czyli posiadania prawa do korzystania z lokalu.
W treści art. 10 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych ustawodawca wprost wskazał, że zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu. Fakt zameldowania ma zatem jedynie charakter ewidencyjny, rejestracyjny i powinien odzwierciedlać istniejący stan faktyczny, wskazując na aktualne miejsce pobytu osoby. Tylko tym celom ma służyć instytucja zameldowania. W orzecznictwie wskazuje się, że "powinność zameldowania" dotyczy jedynie sytuacji "fizycznego" zamieszkania w danym lokalu.
W związku z powyższym zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd I. instancji błędnie uznał, że użyte w art. 11 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych sformułowanie "przedstawia" ma obligatoryjny charakter i stanowi obowiązek przestawienia organowi potwierdzenia pobytu w lokalu, dokonywanego przez właściciela lub inny podmiot dysponującym tytułem prawnym do lokalu.
Pomimo jednak wskazanego powyżej błędnego stanowiska Sądu I. instancji zgodzić należy się ze stwierdzeniem, iż organy nie wyjaśniły, w sposób dostateczny stanu sprawy, uchybiając tym samym przepisom postępowania tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. Uchybienia te wynikały jednak z innych względów niż wskazano w zaskarżonym wyroku.
W przedmiotowej sprawie, z uwagi na brak potwierdzenia na druku "Zgłoszenia pobytu stałego" przez osobę uprawnioną faktu przebywania L. P. na pobyt stały w budynku przy ul. S. [...] w W. organ nie mógł dokonać zameldowania poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej, o której mowa w art. 47 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Dlatego też, na podstawie art. 47 ust. 2 ww. ustawy, organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie czy L. P. faktycznie zamieszkuje pod ww. adresem. Przeprowadzone przez organ postępowanie wyjaśniającego budzi jednakże wątpliwości które winny być wyjaśnione przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Zwrócić należy uwagę, że organy w niniejszej sprawie uznały, że podstawą stwierdzenia, że L. P. zamieszkuje przy ul. S. [...] w W. stanowiły m.in. zeznania wnioskodawcy, zeznania E. M.(partnerki L. P.) jak również zeznania J. B. (sąsiadki). W zeznań tych wynikało, że wnioskodawca zamieszkuje pod ww. adresem od ok. 1996 r.
Podnieść należy, że organy wydając decyzje w sprawie nie wyjaśniły jaki wpływ na wiarygodność powyższych zeznań ma okoliczność, iż są one rozbieżne z zeznaniem B. Z. (sąsiadki wnioskodawcy) która oświadczyła, że L. P. poinformował ją, że mieszka w Anglii. Ponadto organy nie odniosły się do okoliczności, iż ww. zeznania stoją w sprzeczności z informacją zawartą w piśmie Komendy Rejonowej Policji W. z dnia 3 lipca 2008 r. w którym wskazano, że L. P. podczas wizytacji oświadczył, że na stałe przebywa w Anglii a posesją przy ul. S. [...] w W. opiekuje się. Organy nie odniosły się także do pisma Urzędu W. z dnia 3 września 2009 r. w którym podano, że podczas wizytacji dokonanej w sierpniu w 2005 r. stwierdzono, że w ww. nieruchomości nikt nie przebywa.
Biorąc zatem powyższe pod uwagę uznać należy, że organy nie ustaliły w sposób niewątpliwy, że L. P. zamieszkuje przy ul. S. [...] w W. W związku z powyższym, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, organy winny odnieść się do podniesionych powyżej przez Sąd okoliczności przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy. Jedynie bowiem niewątpliwe ustalenie, że L. P. zamieszkuje przy ul. S. [...] w W. będzie mogło stanowić podstawę do dokonania zameldowania.
Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniesioną skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Wniesiona w sprawie skarga kasacyjna została oddalona z uwagi, iż zaskarżony wyrok, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. W związku z powyższym przestaje wiązać ocena prawna zawarta w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a zostaje ona zastąpiona oceną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego.