Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 751/19, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia Statutów Sołectw Gminy [...], stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Rada Gminy [...] podjęła ww. uchwałę w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw Gminy [...] wraz z załącznikami numer 1 do 19. Podstawę prawną uchwały stanowiły przepisy art. 35 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1432) – dalej: "u.s.g."
Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...].
Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, a to:
- - art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektu statutów Sołectw Gminy [...] społecznym konsultacjom z mieszkańcami tych sołectw w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami;
- - art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez nadanie, w § 10 ust. 2 statutów Sołectw Gminy [...], organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji do wyboru członków Rady Sołeckiej oraz ustalania liczby jej członków;
- - art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez wskazanie w § 16 ust. 1 i ust. 2 statutów Sołectw Gminy [...] wymogu obecności co najmniej 1/10 mieszkańców wsi uprawnionych do głosowania dla zachowania ważności uchwał zebrania wiejskiego oraz - co jest z tym związane - w ust. 3 wprowadzenie wymogu podpisywania listy obecności przez uczestników zebrania uprawnionych do głosowania;
- - art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na zamieszczeniu w zaskarżonej uchwale przepisów regulujących materię wykraczającą poza ustawowe upoważnienie.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o oddalenie skargi, która w ocenie organu jest bezzasadna.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zasadną. Jak podniósł Sąd meriti, zgodnie z art. 5 ust. 2 u.s.g.: "jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy", natomiast art. 35 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że "organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami". Przepisy te nie pozostawiają, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, żadnych wątpliwości, że zaskarżona uchwała dotycząca statutu jednostki pomocniczej powinna była zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy miał być uregulowany statutem. Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest zatem uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany.
Wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej powinien być rozumiany, jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii.
Brak informacji o konsultacjach statutów Sołectw Gminy [...] na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy powoduje, że nie można przyjąć, że pismo to było udostępnione w sposób umożliwiający realne przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami. Organ nie wskazał, czy w ogóle pismo informujące o konsultacjach znajdowało się na tablicy ogłoszeń. Wskazano jedynie, że konsultacje polegać będą na udostępnieniu mieszkańcom treści projektów statutów sołectw w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy [...], na stronie internetowej Gminy [...] oraz wyłożeniu projektów na Dzienniku Podawczym Urzędu Gminy [...], w dniach i godzinach urzędowania, celem udostępnienia ich mieszkańcom i zgłaszania opinii, uwag i wniosków.
Sąd Wojewódzki podkreślił, że położenie nacisku na internetowe przeprowadzenie konsultacji (BIP oraz strona internetowa Gminy [...]) prowadzi do wykluczenia części mieszkańców, którzy nie mają dostępu do komputerów oraz Internetu, dotyczy to zwłaszcza osób starszych. Dla takich osób właściwym miejscem wywieszenia informacji o konsultacjach jest tablica ogłoszeń Urzędu Gminy, stąd wyłożenie projektów statutów na Dzienniku Podawczym Urzędu Gminy [...], Sąd uznał za niewystarczające.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji projekt statutu nie tylko należy podać do publicznej wiadomości, ale konieczne jest przekazanie wyjaśnień mieszkańcom terenu, których statut ma dotyczyć oraz stworzenie realnych możliwości sformułowania przez te osoby uwag lub propozycji, a także - rozważenie tych propozycji, czy zastrzeżeń. Nadto sposób dokonywania konsultacji powinien być określony w uchwale rady gminy poprzedzającej czynność konsultacji. Wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej powinien być rozumiany, jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii.
Zdaniem Sądu meriti z dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie nie wynika, w sposób nie budzący wątpliwości, aby projekt statutów sołectw Gminy [...] został podany do publicznej wiadomości. Stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym projekt statutu był konsultowany, nie zostało w sposób wystarczający wykazane przez organ. Pośrednio świadczy o tym fakt, że w terminie przeprowadzenia konsultacji społecznych w sprawie zmiany statutów sołectw położonych na terenie Gminy [...], do Urzędu Gminy nie wpłynęły żadne uwagi odnośnie statutów. Skoro, więc wymogiem ustawowym w zakresie trybu tworzenia jednostki pomocniczej jest przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy, to już z tej regulacji wynika obowiązek rady gminy posiadania dokumentacji wykazującej legalność jej działań.
Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji uznał, że w przypadku Statutu Sołectwa [...] nie został spełniony wymóg przewidziany w art. 35 ust. 1 u.s.g. Wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwał rady gminy podjętych w sprawie określenia statutów jednostek pomocniczych. W tej sytuacji za przedwczesne uznał Sąd Wojewódzki rozpatrywanie pozostałych zarzutów skargi, odnoszących się do treści zaskarżonej uchwały. Wskazane wyżej naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały powoduje bowiem jej nieważność w całości, bez względu na treść zaskarżonej uchwały.
Mając powyższe na uwadze Sąd Wojewódzki uznał, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz.1302 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", orzekł jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina [...]. Zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie:
- - art. 5a ust. 2 u.s.g. polegające na przyjęciu, że uchwała rady gminy powinna określać nie tylko zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy, ale także zawierać konkretne wskazania odnośnie przeprowadzania, sposobu, formy i terminu konsultacji z mieszkańcami gminy;
- - art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. polegające na przyjęciu, że uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2018 r. w sprawie ustalenia Statutów Sołectw Gminy [...] została podjęta bez przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami sołectw, których dotyczyła ww. uchwała.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także zasądzenie na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina podniosła, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował art. 5a ust. 2 u.s.g., gdyż przyjął, że jednym z elementów świadczących o nieprzeprowadzeniu konsultacji, brak jest określenia w uchwale nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2017 r.: "konkretnych wskazań odnośnie przeprowadzenia sposobu formy i terminu" (pisownia oryginalna) konsultacji. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji, gdyż art. 5a ust. 2 u.s.g. zawiera zamknięty katalog elementów, które w odniesieniu do konsultacji społecznych, powinna regulować uchwala rady gminy - są to mianowicie ustalenia w zakresie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Ustawodawca nie zobligował rady gminy do zawarcia w ww. uchwale wytycznych w zakresie elementów, o których mowa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Dalej w skardze kasacyjnej podniesiono, że Wójt Gminy [...] wydał w dniu [...] stycznia 2018 r. zarządzenie nr [...] w sprawie formy i terminu przeprowadzenia konsultacji społecznych w sprawie zmian statutów sołectw położonych na terenie Gminy [...]. Zarządzenie to przewidywało, że konsultacje obejmą swoim zasięgiem cały obszar Gminy [...] (§ 2) i będą polegać na zbieraniu pisemnych i elektronicznych uwag od mieszkańców w formie ankiet konsultacyjnych (§ 3 ust. 1). Przedmiotowe zarządzenie wskazywało również, że konsultacje polegać będą na udostępnieniu mieszkańcom treści projektów statutów sołectw w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy [...] i na stronie internetowej Gminy [...], a także na wyłożeniu projektów statutów na Dzienniku Podawczym Urzędu Gminy [...] (§ 3 ust. 4). Zarządzenie przewidywało, że konsultacje potrwają od [...] stycznia do [...] lutego 2018 r.
W wykonaniu postanowień uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2017 r. Wójt Gminy [...], w dniu [...] stycznia 2018 r., wydał obwieszczenie wskazujące termin i formę konsultacji. Obwieszczenie to zostało zamieszczone na tablicy informacyjnej w budynku Urzędu Gminy [...], na tablicach informacyjnych w poszczególnych sołectwach, jak również w BIP i na stronie internetowej Gminy [...]. Potwierdza to Raport z konsultacji społecznych przeprowadzonych z mieszkańcami Gminy [...] w sprawie zmiany statutów sołectw położonych na terenie Gminy [...], sporządzony po zakończeniu konsultacji przez Wójta Gminy [...].
W tym stanie rzeczy niezrozumiałe jest, zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy, twierdzenie Sądu pierwszej instancji o niepodaniu projektu statutów do wiadomości publicznej, w sposób umożliwiający zapoznanie się z nimi. Dodatkowo, Sąd pierwszej instancji konsekwentnie odnosił się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do "projektu statutu“, podczas gdy zaskarżona w niniejszym postępowaniu uchwała Rady Gminy [...] zawiera, w załącznikach, 19 projektów statutów - po jednym dla każdego sołectwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 i 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie zrzekł się w jej imieniu rozprawy, a strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.).
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego okazały się uzasadnione. Jak wskazuje przepis art. 5a ust. 1 u.s.g. w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.). Jednym z przepisów, w którym u.s.g. wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych jest art. 35 ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany.
Konsultacje przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji. O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 marca 2003 r., sygn. akt U 10/01 (OTK-A 2003, Nr 3, poz. 23), zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa art. 5a u.s.g., wskazuje na intencję ustawodawcy przypisania radzie gminy kompetencji do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji zarówno w przypadkach konsultacji przewidzianych ustawą, jak i konsultacji "fakultatywnych", przeprowadzanych "w innych sprawach ważnych dla gminy".
Przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. należy odczytywać w ten sposób, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiało stwierdzeniem nieważności całej uchwały.
W rozpoznawanej sprawie nie była sporna kwestia dotycząca ustawowego wymogu konsultacji z mieszkańcami sołectw treści statutów tych sołectw. Organ gminy kwestionował jednak podnoszoną przez Prokuratora okoliczność, że konsultacje takie nie zostały faktycznie przeprowadzone.
Odnosząc się do istoty sporu podkreślić należy, że w uchwale z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], Rada Gminy [...] określiła zasady i tryb konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy [...]. Ustanowienie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, może nastąpić bądź odrębną uchwałą dla każdej jednostki pomocniczej, bądź - tak jak uczyniła to Rada Gminy [...] - w uchwale obowiązującej dla wszystkich konsultacji przeprowadzanych z mieszkańcami na obszarze tej Gminy. Przepis art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. nie określa, że regulowanie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji musi nastąpić odrębnie dla każdej jednostki pomocniczej gminy, a więc oddzielnie dla każdego sołectwa. Nie ulega więc wątpliwości, że wedle reguł określonych w tej uchwale musiał być konsultowany projekt statutu dla konkretnego sołectwa z mieszkańcami tego sołectwa.
Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest nie tylko podjęcie uchwały ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, ale również faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji, zgodnie z wcześniej podjętą uchwałą. Jak wynika z akt sprawy, Wójt Gminy [...] w dniu [...] stycznia 2018 r., na podstawie art. 30 ust. 1 i art. 5a u.s.g. oraz na podstawie treści uchwały z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], wydał zarządzenie nr [...] w sprawie formy i terminu przeprowadzenia konsultacji społecznych w sprawie zmiany statutów sołectw położonych na terenie Gminy [...]. Zarządzenie to regulowało przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami w sprawie zmiany statutów sołectw położonych na terenie Gminy [...]. Wskazano, że celem konsultacji jest zebranie uwag, wniosków i opinii mieszkańców Gminy [...] w sprawie projektu zmiany statutów sołectw Gminy [...].
Określono, że przedmiotowe konsultacje społeczne prowadzone będą w formie zbierania pisemnych lub elektronicznych uwag mieszkańców. Wzór ankiety konsultacyjnej stanowił załącznik do tego zarządzenia. Wskazano, że konsultacje polegać będą na udostępnieniu mieszkańcom treści projektów statutów sołectw w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy [...] oraz na stronie internetowej Gminy [...] oraz wyłożeniu projektów statutów na Dzienniku Podawczym Urzędu Gminy [...], w dniach i godzinach urzędowania, celem udostępnienia ich mieszkańcom i zgłaszania opinii, uwag i wniosków. Określono, że konsultacje w przedmiotowej sprawie rozpoczynają się w dniu [...] stycznia 2018 r. i potrwają do dnia [...] lutego 2018 r. Powyższe potwierdza Raport z konsultacji społecznych przeprowadzonych z mieszkańcami Gminy [...] w sprawie zmiany statutów sołectw położonych na terenie Gminy [...], sporządzony po zakończeniu konsultacji przez Wójta Gminy [...].
Należy zauważyć, że wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami jednostki pomocniczej powinien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z tymi mieszkańcami proponowanych regulacji, a co najistotniejsze, jako faktyczne umożliwienie mieszkańcom wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag do projektów statutów - co w sprawie niniejszej zostało przez organ wykazane. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, jako zasadne, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez uznanie, że projektów statutów sołectw nie poddano społecznym konsultacjom z mieszkańcami tych sołectw w sposób umożliwiający zapoznanie się z nimi przez mieszkańców. Tak, więc w zakresie procedury podejmowania zaskarżonej uchwały, czyli w zakresie, w jakim Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...], nie sposób uznać, że została ona podjęta z naruszeniem przepisów powodujących jej nieważność.
Z kolei zarzucane przez skarżącą kasacyjnie Gminę uchybienia Sądu pierwszej instancji objawiające się używaniem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sformułowania "projektu statutu“, podczas gdy skarżona w niniejszym postępowaniu uchwała Rady Gminy [...] zawiera w załącznikach 19 projektów statutów - po jednym dla każdego sołectwa, uznać należy za oczywiste omyłki pisarskie Sądu pierwszej instancji, które nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w związku z niewłaściwą kontrolą legalności zaskarżonej uchwały przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji uchylając zaskarżony wyrok i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd Wojewódzki weźmie pod uwagę ocenę prawną zawartą w przedmiotowym wyroku i na jej podstawie dokona kontroli legalności uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...].
Na podstawie przepisu art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy bowiem w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.