Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 roku, sygn. akt II SA/Gl 1137/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 3 kwietnia 2013 roku, nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Zabrze z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie zameldowania H. K. wraz z dziećmi na pobyt stały w lokalu przy ul. [...]/6 w Zabrzu.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Prezydent Miasta Zabrze na podstawie art. 47 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 roku o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U z 2006 r., Nr 139, poz. 993 - dalej jako ustawa) orzekł o zameldowaniu H. K. wraz z dziećmi na pobyt stały w lokalu należącym do Górniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Zabrzu przy ulicy [...]/6. W uzasadnieniu wyjaśnił, że przeprowadzony w dniu 8 listopada 2012 r. dowód z oględzin wykazał, że H. K. zamieszkuje w przedmiotowym lokalu, posiada w nim swoje osobiste rzeczy, nocuje, stołuje się i prowadzi w nim gospodarstwo domowe. Świadczy to zdaniem organu, iż w przedmiotowym lokalu znajduje się jej centrum życiowe, a tym samym spełnia ona przesłankę z art. 10 ust.1 ustawy, co uzasadnia jej zameldowanie.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Górnicza Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w Zabrzu wskazując naruszenie przepisów art. 10 ust.1 w zw. z art. 47 ustawy poprzez nieuwzględnienie przez organ faktu, iż spółdzielnia nigdy nie wyraziła zgody na zameldowanie w tym lokalu H. K. wraz z dziećmi. Poza tym lokal został zajęty przez rodzinę w sposób bezprawny, co uniemożliwia korzystanie z niego przez właściciela, a próba wyprowadzenia osób z zajmujących go bezprawnie nie powiodła się. Fakt zameldowania tych osób zdaniem spółdzielni stanowi legalizację bezprawnego stanu.
Decyzja z dnia 3 kwietnia 2013 r. Wojewoda Śląski utrzymał w mocy decyzję organu I Instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego, wskazał, że dowody zgromadzone w sprawie w postaci oględzin lokalu oraz przesłuchania świadka D. M. potwierdzają fakt zamieszkiwania przez H. K. wraz z dziećmi w przedmiotowym lokalu. W lokalu tym posiada ona zgromadzone rzeczy osobiste i przedmioty majątkowe. Jest widywana w okolicy budynku przez sąsiadkę. W tych okolicznościach w ocenie organu można uznać, że faktycznie miejsce to stanowi jej centrum życiowe.
Wojewoda Śląski zwrócił uwagę, że spółdzielnia nie kwestionowała faktu zamieszkiwania, a jedynie jego legalność. Odnośnie legalności pobytu H. K. w przedmiotowym lokalu organ odwoławczy wyjaśnił, że od osób podlegających zameldowaniu nie można wymagać legitymowania się prawem do lokalu, w szczególności w postaci zgody właściciela nieruchomości. Wskazał na stanowisko w tym przedmiocie zajęte przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2002 r., w którym uznał niekonstytucyjność przepisu dotyczącego związania zameldowania z prawem do lokalu oraz wypowiedział się jednoznacznie za ewidencyjnym charakterem czynności meldunkowych.
Wojewoda wskazał, że organ prowadzący postępowanie w sprawie meldunkowej nie bada kwestii związanej z uprawnieniem do lokalu, a chcąc usunąć uczestnika postępowania z lokalu winien wystąpić z powództwem do sądu powszechnego o nakazanie opróżnienia lokalu.
Skargę na decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Górnicza Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w Zabrzu podnosząc, iż decyzja jest niesłuszna i sprzeczna z prawem. Akceptuje ona bezprawne zajmowanie lokali mieszkalnych i generuje postępowania eksmisyjne oraz orzekanie o lokalach socjalnych.
Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I Instancji opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że zarówno decyzja Wojewody Śląskiego, jak i decyzja Prezydenta Zabrza zostały wydane z naruszeniem w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zasady prawdy obiektywnej – art. 7 k.p.a., która nakłada na organ obowiązek podjęcia niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Zdaniem Sądu w sprawie nie doszło do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści. Nadto decyzje zostały wydane z istotnym naruszeniem art. 9 ust. 2 ustawy o dowodach osobistych i ewidencji ludności.
W rozwinięciu swojego stanowiska Sąd wskazał, że fakt przebywania w lokalu nie zawsze jest okolicznością wystarczającą do dokonania zameldowania. Istotną kwestią, która nie została należycie rozważona i oceniona przez organy było ustalenie w jaki sposób rodzina zajęła lokal i czy istotnie uczyniono to w sposób określony jako "bezprawny" (np. za pomocą czynu stanowiącego przestępstwo), czy też spółdzielnia użyła go w innym znaczeniu. Nie wyjaśniono też kwestii nieskuteczności próby usunięcia mieszkańców z zajmowanego lokalu.
Sąd nie podzielił stanowiska organu, iż do czynności zameldowania ma znaczenie jedynie fakt zajęcia lokalu i towarzysząca temu chęć pozostawania w nim, niezależnie od okoliczności towarzyszących pobytowi. Istotnie zgoda właściciela lokalu na zameldowanie osoby przebywającej w nim, jak i posiadanie przez daną osobę tytułu prawnego do lokalu nie stanowią niezbędnych przesłanek zameldowania, to jednak sposób zajęcia lokalu przez osobę w nim przebywającą bezwzględnie musi być zbadany, wyjaśniony i oceniony przed dokonaniem zameldowania. Sąd wskazał, że nielegalne przebywanie w lokalu, gdy podejmowane są środki prawne w celu odwrócenia tego stanu rzeczy nie może stanowić podstawy do uznania, że dana osoba "zamieszkuje" w lokalu, co jest warunkiem zameldowania. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Sąd wskazał, że instytucja zameldowania nie może sankcjonować samowoli, a więc sytuacji będącej następstwem naruszenia posiadania, czy wręcz przestępstwa polegającego na naruszeniu miru domowego oraz nie może czerpać z uprawnień z zachowań sprzecznych z prawem i "nagradzać" poprzez instytucję zameldowania osób, które przemocą, w sposób przestępczy wdarły się do lokalu (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2012 roku, sygn. akt II OSK 2173/10; z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1069/07, z dnia 15 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 773/06).
W konkluzji Sąd wskazał, że wobec zarzutu bezprawności zajęcia mieszkania podnoszonego przez Górniczą Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w Zabrzu brak wyczerpujących ustaleń co do sposobu zajęcia lokalu przez H. K. wraz z dziećmi, która to okoliczność w ocenie Sądu mogłaby mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy stanowiło podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Śląski zarzucając naruszenie:
- 1) prawa materialnego tj.
- - art. 9 ust.2 ustawy poprzez uznanie, że organ odwoławczy wydał decyzję z istotnym naruszeniem tego przepisu, w sytuacji gdy organ w ogóle nie rozstrzygał w oparciu o wskazany przepis,
- - art. 10 ust.2 ustawy poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że Wojewoda Śląski winien podjąć czynności w celu wyjaśnienia w jaki sposób lokal został zajęty, w sytuacji gdy do istoty sprawy administracyjnej prowadzonej w oparciu o art. 10 ust.1 ustawy należy ustalenie konkretnej, materialnoprawnej przesłanki zameldowania tj. czy dana osoba faktycznie zamieszkiwała pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu,
- - art. 47 ust.1 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że niewskazanie w osnowie decyzji i uzasadnieniu imion i nazwisk meldowanych dzieci stanowi przyczynę wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego.
- 2) przepisów postępowania tj.
- - art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a. poprzez niewłaściwe wykonywanie funkcji kontrolnej i w rezultacie dokonanie nieprawidłowej oceny legalności postępowania prowadzonego przez Wojewodę Śląskiego polegającej na uznaniu, że decyzje administracyjne zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., mimo że nie zaistniała konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a zebrany materiał dowodowy był wyczerpujący i wystarczał dla ustalenia stanu faktycznego,
- - art. 146 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na uwzględnieniu skargi, mimo, że nie zachodziły podstawy do jej uwzględnienia,
- - naruszenie art. 151 p.ps.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo, że zachodziły podstawy do jego uwzględnienia.
Z uwagi na podniesione zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwijając postawione zarzuty wskazał, że Sąd dokonał błędnej wykładni przepisu prawa materialnego art. 10 ust.2 ustawy poprzez uznanie, że istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy były okoliczności i sposób zajęcia przez H. K. z rodziną lokalu mieszkalnego przy ul. [...]/6 w Zabrzu. Zdaniem autora skargi kasacyjnej do istoty sprawy administracyjnej prowadzonej w oparciu o przepis art. 10 ust.1 ustawy należy ustalenie, czy dana osoba w danym dniu faktycznie zamieszkiwała pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu. Brak potwierdzenia pobytu w lokalu przez jego właściciela, ale nawet i brak zgody na zameldowanie nie może stanowić negatywnej przesłanki do dokonania zameldowania w określonym lokalu. Argumentował, że ewidencja ludności służy rejestrowaniu pobytu i ma charakter wyłącznie porządkowy samo zaś zameldowanie nie jest związane z rozstrzyganiem o uprawnieniu do lokalu.
Dla poparcia swojego stanowiska organ przywołał wyroki sądów administracyjnych i argumentację tam zawartą oraz powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r., sygn. akt K 20/01. W ocenie skarżącego kasacyjnie organy administracji nie były zobowiązane do prowadzenia ustaleń w zakresie stosunków cywilnoprawnych łączących spółdzielnię mieszkaniową z H. K., gdyż zagadnienia te należą do wyłącznej kognicji sądów powszechnych i nie są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Górnicza Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w Zabrzu wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że Sąd I instancji postąpił zgodnie z zasadami państwa prawa nie dopuszczając do sytuacji bezprawnego zajmowania lokali, które w przyszłości prowadzą do postępowań eksmisyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120).
Zgodnie z regulacją zawartą w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przytoczonym przepisie nałożono więc na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ istotny, na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia.
Rozpoznawana skarga kasacyjna zawiera w ramach tej podstawy zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. Zawarte w tych przepisach unormowania określają właściwość sądów administracyjnych do kontroli działalności organów administracji publicznej. Ich naruszenie, jak wynika z utrwalonego w tym zakresie orzecznictwa, ma miejsce jedynie wówczas gdy sąd administracyjny dokonuje kontroli działalności administracji pod kątem innych kryteriów niż kryterium legalności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 302/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, że Sąd I instancji nie kierował się innymi uwarunkowaniami, jak tylko zgodnością zaskarżonej decyzji z przepisami prawa. Wadliwa ich interpretacja czy zastosowanie nie może być skutecznie podważone w drodze zarzutu naruszenia powołanych przez skarżący organ przepisów ustrojowych.
Sąd I instancji słusznie bowiem uznał, że obie decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego - art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności nie wyjaśniona pozostała kwestia w jaki sposób rodzina H. K. zajęła lokal przy ul. [...]/6 w Zabrzu i czy faktycznie doszło do tego w sposób bezprawny, co podnosiła spółdzielnia. Nie ustalono także istotnej w sprawie okoliczności z jakich przyczyn nieskuteczna okazała się próba wyprowadzenia w asyście policji osób zajmujących lokal.
Jakkolwiek co do zasady czynność zameldowania nie ma związku z tytułem prawnym do lokalu, to nie można jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać, że obiektywnie istnieje możliwość realizacji woli przebywania w nim, gdy wątpliwe, bo nie wyjaśnione pozostają okoliczności zajęcia lokalu, albo podejmowane są środki prawne w celu usunięcia z lokalu.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę stoi na stanowisku, że w kwestii zameldowania nie może odgrywać zasadniczego znaczenia subiektywne nastawienie osoby przebywającej w lokalu, bo to by oznaczało konieczność zameldowania każdej osoby, która przemocą objęła lokal, do momentu jej prawnego usunięcia z lokalu. Realizacja zamiaru zameldowania się w cudzym lokalu nie może stanowić naruszenia praw osoby, która ma tytuł prawny do lokalu.
W tym kontekście twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej jakoby ewidencja ludności nie była formą kontroli nad legalnością zamieszkania i pobytu i bez znaczenia był charakter uprawnień do lokalu wydają się być za daleko idące. Nie można bowiem czerpać uprawnień z zachowań sprzecznych z prawem i nie może ich sankcjonować zameldowanie i pobyt w lokalu będące następstwem naruszenia posiadania, czy miru domowego. Wolność wyboru miejsca zamieszkania nie może prowadzić do naruszenia prawa i praw innych osób poprzez uczynienie ich bezskutecznymi (por. wyroku NSA z 15 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 773/06 https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ta zaś kwestia nie została w sposób dostateczny wyjaśniona.
Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 10 ust. 1 i art. 47 ust. 1 ustawy. Słusznie natomiast zwraca uwagę skarżący kasacyjnie organ, że błędnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał na naruszenie art. 9 ust. 2 ustawy, bowiem żaden z organów przepisu tego nie stosował. Uchybienie to nie przesądza jednak o wadliwości zaskarżonego wyroku, bowiem z przyczyn wyżej wymienionych uchylenie decyzji organów obu instancji było uzasadnione.
Sąd I instancji nie naruszył także art. 151 p.p.s.a., jeśli bowiem uznał, że skarga nie podlega uwzględnieniu to ją oddalił, a zatem orzekł zgodnie z normą art. 151. Natomiast zupełnie chybiony jest zarzut naruszenia art. 146 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że Sąd I instancji nie mógł i nie stosował art. 146 § 1 p.p.s.a. bowiem przedmiotem jego oceny była decyzja, a nie akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4 a p.p.s.a.
Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.