Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 686/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę skarżącej Spółdzielni na zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], o zobowiązaniu skarżącego zarządcy budynku do usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego przez usunięcie odspajających się fragmentów tynków i otulin na krawędziach płyt balkonowych i loggii, naprawę uszkodzonych płyt balkonowych i loggii wraz z wykonaniem obróbek blacharskich i niezbędnych uszczelnień i izolacji oraz oczyszczenie i zabezpieczenie antykorozyjne wraz z wymianą uszkodzonych elementów oraz stabilnym zamocowaniem balustrad.
Skarżąca Spółdzielnia wniosła od ww. wyroku skargę kasacyjną, w której zawarła wniosek w wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. We wniosku wskazano na możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Jednocześnie wskazany w decyzji termin wykonania przedmiotowych prac nie uwzględnia konieczności sporządzenia projektów oraz faktu, że analogiczne decyzje zostały wydane dla kilku należących do skarżącej obiektów, co czyni ich zrealizowanie faktycznie niemożliwym zarówno ze względów technicznych, jak i logistycznych i finansowych.
Co więcej, wykonanie obowiązków wynikających z zaskarżonej decyzji skutkowałoby trudnymi do odwrócenia konsekwencjami w postaci znacznego obniżenia stopnia płynności finansowej skarżącej Spółdzielni. Taki stan doprowadziłby do braku możliwości realizacji innych obowiązków, w tym obowiązków wynikających z potrzeb remontowych. Szczególnie niebezpieczny zaś może okazać się brak możliwości wykonania remontów, które w sposób oczywisty będą stwarzały zagrożenie dla życia i zdrowia mieszkańców, a na których wykonanie skarżąca nie będzie miała środków finansowych. Skala bowiem kompleksowego remontu balkonów jest znaczna i obejmuje 391 szt. balkonów i loggi. Analogiczne decyzje zostały wydane dla kilku obiektów należących do skarżącej, i obejmują dalsze 676 szt. balkonów i loggi. Tym samym skala i koszt remontów, do których miałaby być zobowiązana skarżąca jest ogromna, na co w sposób jednoznaczny wskazuje ilość obiektów, których remont miałby dotyczyć.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że w postępowaniu kasacyjnym, wszczętym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę, dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w związku z art. 193 tej ustawy (por. uchwała NSA z 16 kwietnia 2007 r., I GPS 1/07). W związku z treścią art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) w okolicznościach tej sprawy ww. uchwała pozostaje aktualna, ponieważ Sąd I instancji, wyrokiem oddalił skargę, a strona skarżąca wywiodła od niego skargę kasacyjną. Nie zaistniały więc w tej sprawie skutki prawne, o jakich mowa w art. 61 § 6 p.p.s.a.
Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek strony skarżącej wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
W doktrynie i orzecznictwie nie budzi też wątpliwości, że analizą objęte są wyłącznie argumenty podane przez stronę, toteż powinny one być przekonujące, rzetelne i wiarygodne. Jedną z przesłanek wstrzymania danego aktu lub czynności jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, przy czym ustalenie, czy grożąca szkoda jest szkodą znaczną jest możliwe tylko w oparciu o okoliczności konkretnej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że o znacznej szkodzie można mówić wówczas, kiedy rozmiar szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego jest większy niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju, a oceniając rozmiar ewentualnej szkody należy uwzględnić okoliczności obiektywne i subiektywne – indywidualne dotyczące strony. Przesłanka spowodowania trudnych do odwrócenia skutków obejmuje taką materię, którą niełatwo jest zmienić w razie wykonania aktu. Zatem musi być także rozważana w kontekście specyfiki aktu administracyjnego, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca Spółdzielnia nie uprawdopodobniła dostatecznie, że wykonanie zaskarżonej decyzji wywoła znaczną szkodę lub skutki trudne do odwrócenia. Nie wystarczy w tym zakresie samo ogólne powołanie się na skutki finansowe nałożonego obowiązku. Trudno bowiem w takim przypadku odnieść podnoszoną argumentację skarżącej do pojęcia "znacznej szkody", o jakiej mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Przeciwnego stanowiska nie uzasadnia wskazywana okoliczność dużej ilości balkonów i loggi (także w związku z wydaniem innych decyzji), jak i charakter nałożonych zaskarżoną decyzją obowiązków, które z natury związane są z jakimiś skutkami finansowymi (koszty wykonania określonych robót budowlanych związanych ze złym stanem technicznym budynku). W tej sprawie nie wskazano jakiego rzędu miałyby to być koszty, tak aby w ogóle można było mówić o znacznej szkodzie.
Ponadto z samego charakteru nałożonych obowiązków trudno jest wywieść jakie nieodwracalne skutki miałyby wynikać w związku z wykonaniem nałożonych obowiązków. Obowiązkiem strony jest bowiem wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z przesłanek, tj. znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków prawnych. Innymi słowy uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku, poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji (por. postanowienie NSA z 26 listopada 2007 r., II FZ 338-339/07). Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 21 grudnia 2006 r., sygn. akt I FZ 525/06).
Należy mieć bowiem na względzie, że to na Spółdzielni, jako zarządcy, ciąży prawny obowiązek utrzymania budynku w należytym stanie technicznym tak aby nie stanowił zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Nakładane w tym zakresie nakazy przez organy nadzoru budowlanego, co do zasady, abstrahują od sytuacji finansowej podmiotów, na których ciążą określone obowiązki utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym. Ponadto argumentacja skarżącej Spółdzielni wskazuje dodatkowo na możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Jednak sama taka możliwość nie może oznaczać, że zaistnieją przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. warunkujące wstrzymanie decyzji administracyjnej.
Po pierwsze, ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje możliwość wstrzymania czynności egzekucyjnych, jak i postępowania egzekucyjnego, co może być przedmiotem ochrony tymczasowej, ale w innym postępowaniu – egzekucyjnym. Instytucja wstrzymania wykonania decyzji nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami egzekucji, lecz jedynie przed takimi, których ewentualne wygranie sporu sądowego by nie naprawiło (por. postanowienie NSA z 15 grudnia 2014 r., II FZ 1741/14). A po drugie, wymagane jest wykazanie jaką konkretnie szkodę może wyrządzić wykonanie decyzji, co przy wskazaniu na aspekty finansowe skutków decyzji wymaga przedstawienia nie tylko sytuacji finansowej podmiotu wnioskującego, ale też wskazania konkretnej kwoty, której uiszczenie miałoby powodować wykonanie określonego obowiązku. Nie jest więc możliwe bez wskazania stosownych konkretów, jaką znaczną szkodę może wywołać wdrożenie postępowania egzekucyjnego oraz jakie nieodwracalne skutki mogą w związku z tym zaistnieć.
Odnośnie zaś wskazywanego terminu wykonania obowiązku, tego typu argumentacja dotyczy oceny legalności decyzji administracyjnej. Stosowna ocena legalności w tym zakresie zostanie wypowiedziana po rozpoznaniu przedmiotowej skargi. Na obecnym etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie ocena taka byłaby przedwczesna – nieuprawniony przedsąd.
Z tych względów, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.