Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 15 lutego 2022 r., sygn. akt II SAB/Sz 16/22, odrzucił skargę B. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. oraz zwrócił skarżącemu uiszczony w kwocie 100 zł wpis sądowy od skargi.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że B. K. złożył skargę na bezczynność PINB w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...], obr. [...], przy ul. Z. [...] w I. Zarzucił organowi bezczynność polegającą na zaniechaniu uznania skarżącego za stronę wskazanego wyżej postępowania administracyjnego, a w konsekwencji niedoręczanie mu pism oraz odmowę udostępnienia akt i udzielania informacji o przebiegu postępowania. Skarżący zarzucił błędne, naruszające art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 61 ustawy Prawo budowlane, przyjęcie przez organ, że w postępowaniach dotyczących nieruchomości, w których funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa, stroną postępowania nie są właściciele poszczególnych lokali, a sama wspólnota.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w związku ze złożonym przez skarżącego pismem z dnia 30 listopada 2020 r. zobowiązał Wspólnotę Mieszkaniową budynku przy ul. Z. [...] w I. do przedłożenia protokołu kontroli okresowej rocznej, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego przedmiotowego budynku oraz aktualnego protokołu z okresowej kontroli przewodów kominowych. W dniu 4 października 2021 r. pracownicy organu przeprowadzili oględziny wskazanego budynku, który jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Budynek posiada liczne pęknięcia kominów, odwarstwienia tynków, pokrycie dachowe papą z licznymi pęknięciami na łatach, rynny z zanieczyszczeniami z mchu, barierkę dachową z wieloma miejscami skorodowania (pokryta rdzą), schody betonowe zewnętrzne od strony podwórza z licznymi pęknięciami oraz ubytkami. Organ wskazał, że w sprawach dotyczących nieruchomości, w których funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa, stroną postępowania nie są właściciele poszczególnych lokali, ale sama wspólnota.
Podał także, że decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...], nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej nr [...] w I. przy ul. Z. [...], usunięcie nieprawidłowości dotyczących wskazanego na wstępie budynku mieszkalnego wielorodzinnego.
Sąd Wojewódzki podkreślił, że przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi, obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy skarga pochodzi od uprawnionego podmiotu, o którym mowa w art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, zwana dalej: "p.p.s.a."). Odrzucenie skargi uznać należy tylko wtedy za dopuszczalne, gdy brak legitymacji skargowej jest ewidentny, np. skargę wniosła osoba, której ustawa szczególna nie przyznaje w konkretnym przypadku tej legitymacji. Sytuacja taka, w ocenie Sądu, zaistniała na gruncie przedmiotowej sprawy.
Sąd I instancji podkreślił, że postępowanie organu nadzoru budowlanego, w którym skarżący domagał się udziału, dotyczyło ustalenia niewłaściwego stanu budynku wielorodzinnego, w jego częściach wspólnych, tj.: pęknięć na pokryciu dachowym, schodów betonowych zewnętrznych, rynien, barierki dachowej, kominów. Sąd zauważył, że skarżący w korespondencji kierowanej do organów jak i w skardze na bezczynność, oparł określenie swojego interesu prawnego na ogólnej argumentacji, że w sprawie administracyjnej, w której domaga się udziału, treść przepisów art. 61 i art. 66 ustawy Prawo budowlane, nie ogranicza kręgu stron postępowania jedynie do osoby właściciela lub zarządcy takiego obiektu.
Skarżący argumentował, że legitymacja procesowa przysługuje także innym osobom, które posiadają interes prawny (art. 28 k.p.a.), a jest nim bez wątpienia własność lokalu w budynku, którego części dotyczy postępowanie wskazanych przez skarżącego elementów. Sąd Wojewódzki uznał, że argumentacja ta w realiach sprawy okazała się niewystarczająca. Skarżący wskazał negatywny wpływ stwierdzonych nieprawidłowości dla zdrowia i życia jedynie w kontekście ich wpływu na części wspólne badanego budynku wielorodzinnego, nie przedstawił jakichkolwiek argumentów tego stanu w odniesieniu do indywidualnego interesu skarżącego, jako właściciela pojedynczego lokalu w budynku i możliwych następstw tej sytuacji w sferze praw i obowiązków skarżącego (powinnego zachowania się określonym nakazem organu administracji publicznej).
Sąd podzielił pogląd judykatury, z którego wynika, że prawo do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym jako strona, niezależnie od udziału wspólnoty lokalowej, nie może być wynikiem samego tylko faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej. Musi za tym przemawiać jego zindywidualizowany interes, wynikający najczęściej z wpływu zawartego w decyzji nakazu na konkretny lokal mieszkalny będący jego własnością. Na występowanie tak rozumianego, własnego i zindywidualizowanego interesu prawnego skarżący, zdaniem Sądu, nie powołał się w realiach niniejszej sprawy, co oznacza, że nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym przez PINB. Konsekwencją powyższej okoliczności, jest to, że skarżącemu w sprawie administracyjnej, w której domagał się udziału, nie przysługuje legitymacja do wniesienia skargi na bezczynność organu polegająca na zaniechaniu uznania skarżącego za stronę postępowania administracyjnego, udostępnienia akt oraz udzielania informacji o sprawie, skoro nie był adresatem decyzji organu nakładającej ten obowiązek, co czyni przedmiotową skargę niedopuszczalną.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył B. K., zarzucając mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- 1) art. 50 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez dokonanie oceny istnienia legitymacji skarżącego do wniesienia skargi na bezczynność organu z pominięciem argumentacji sformułowanej w skardze, zatem bez uwzględnienia granicy sprawy, a odnoszącej się do występowania po stronie skarżącego indywidualnego interesu prawnego, co doprowadziło Sąd do wadliwego wniosku, iż skarżący nie wykazał wystąpienia indywidualnego interesu prawnego do występowania w toku postępowania i uznania, iż nie przysługiwała mu legitymacja do wniesienia skargi na bezczynność skutkująca jej odrzuceniem;
- 2) art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez dokonanie oceny istnienia legitymacji skarżącego do wniesienia skargi na bezczynność organu bez rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, tj. z pominięciem fotografii i pism skarżącego wnoszonych do organu nadzoru budowlanego, z których wynikało, iż ogólny zły stan techniczny części wspólnych budynku przy ul. Z. [...] w I. - elewacji zewnętrznej i kominów - oddziaływuje negatywnie na stan lokalu mieszkalnego i lokalu do niego przynależnego, którego skarżący jest współwłaścicielem, co doprowadziło Sąd do wadliwego wniosku, iż skarżący nie wykazał wystąpienia indywidualnego interesu prawnego do występowania w toku postępowania i uznania, iż nie przysługiwała mu legitymacja do wniesienia skargi na bezczynność skutkująca jej odrzuceniem;
- 3) art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie oceny istnienia legitymacji skarżącego do wniesienia skargi na bezczynność organu nieuwzględniającej wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym fotografii i pism skarżącego wnoszonych do organu administracji, z których wynikało, iż ogólny zły stan techniczny części wspólnych budynku przy ul. Z. [...] w I. negatywnie oddziaływa na stan lokalu mieszkalnego (pogarsza go), którego skarżący jest współwłaścicielem, co doprowadziło Sąd do uznania, iż skarżący nie wykazał wystąpienia indywidualnego interesu prawnego do występowania w toku postępowania i uznania, iż nie przysługiwała mu legitymacja do wniesienia skargi na bezczynność, skutkująca jej odrzuceniem.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o: 1) uwzględnienie skargi kasacyjnej, 2) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi, 3) stwierdzenie, iż PINB dopuścił się bezczynności w sprawie postępowania dotyczącego stanu technicznego budynku mieszkalnego, 4) zobowiązanie PINB do uznania skarżącego za stronę postępowania dotyczącego stanu technicznego budynku mieszkalnego, 5) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Ewentualnie, na wypadek nieuwzględnienia wniosków sformułowanych w pkt 2-4, z najdalej posuniętej ostrożności procesowej, skarżący wniósł o: 1) uwzględnienie skargi kasacyjnej, 2) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, 3) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w myśl przepisu art. 182 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny, co do zasady związany jest granicami skargi kasacyjnej, bierze jednak pod uwagę z urzędu nieważność postępowania sądowego, co oznacza, że niezależnie od treści kasacji bada, czy nie zachodziły podstawy nieważności postępowania. Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi m.in., gdy droga sądowa jest niedopuszczalna. Dopuszczalność drogi sądowej jest więc okolicznością badaną zawsze z urzędu na wstępie rozpoznawania każdej skargi kasacyjnej, przed rozważeniem powołanych przez stronę podstaw kasacyjnych. Skutkiem niedopuszczalności drogi sądowej jest zawsze odrzucenie skargi. Stwierdziwszy niedopuszczalność drogi sądowej Sąd I instancji, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzuca skargę, a jeśli Sąd ten skargi nie odrzuci, NSA działając na podstawie art. 189 p.p.s.a. niezależnie od treści skargi kasacyjnej uchyla orzeczenie I instancji i odrzuca skargę.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie.
Zauważyć należy, że przed przystąpieniem do oceny zasadności każdej skargi sąd administracyjny ma obowiązek zbadać, czy przedstawiona mu sprawa mieści się w granicach objętych kontrolą sądową.
Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Sądy administracyjne rozstrzygają też spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 2a i § 3 oraz art. 4 p.p.s.a.).
W literaturze przyjmuje się, że dyspozycją art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. należy objąć materialnoprawną bezczynność lub przewlekłość, a zatem wiązać tylko z wydaniem aktu lub czynności materialnoprawnej kształtujących uprawnienia lub obowiązki jednostki, natomiast art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. należy objąć procesową bezczynność lub przewlekłość, a zatem wiązać tylko z aktami lub czynnościami o charakterze ściśle procesowym, których celem podjęcia jest wydanie decyzji lub postanowienia, a w zakresie regulacji w ordynacji podatkowej również aktów lub czynności w procedurze sprawdzającej (dział V ordynacji podatkowej) i procedurze kontroli podatkowej (dział VI ordynacji podatkowej) – zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych", Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2015, s. 115).
Jak wyżej wskazano, przed przystąpieniem do badania zasadności skargi na bezczynność sąd musi rozważyć, czy aktywność organu, której domaga się skarżący mieści się w granicach wyżej przedstawionych, bowiem zaskarżenie bezczynności organu administracji jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Innymi słowy, jeżeli organ jest zobligowany do wydania decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a tego nie czyni - stronie służy skarga na bezczynność. W innych sprawach skarga na bezczynność nie służy, co oznacza, że droga sądowa jest niedopuszczalna.
Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego B. K. uczynił bezczynność organu polegającą na zaniechaniu uznania skarżącego za stronę postępowania w sprawie dotyczącej stanu technicznego budynku mieszkalnego.
W doktrynie i orzecznictwie jest niesporne, że "dopuszczenie" podmiotu, który nie jest organizacją społeczną (art. 31 § 2 k.p.a.), do toczącego się postępowania administracyjnego, nie wymaga wydania decyzji, postanowienia, ani podjęcia żadnego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie jest wymagana żadna forma procesowa. Skoro zatem organ nie był zobowiązany do wydania jakiegokolwiek aktu w zakresie uznania skarżącego za stronę postępowania administracyjnego, to nie może być mowy o bezczynności w tym zakresie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Skarga na bezczynność organu nie jest właściwym środkiem zaskarżenia stanowiska organu administracji publicznej wyrażonego w określonym piśmie, o braku posiadania przez skarżącego przymiotu strony postępowania, z zastrzeżeniem oczywiście, że nie mamy do czynienia z sytuacją, gdy określony podmiot wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania.
W rozpoznawanej sprawie skarżący nie podnosi, że żądał wszczęcia postępowania w ramach nadzoru budowlanego, a organ uchyla się od wydania określonego rozstrzygnięcia, akcentuje jedynie, że ma indywidualny interes prawny do występowania w toku postępowania. Nie jest dopuszczalne aby w skardze na bezczynność organu wykazywać posiadanie przymiotu strony w sytuacji, gdy organy orzekające przyjęły za ustalone, że dana osoba nie jest stroną w konkretnej sprawie. Wyjaśnić przy tym należy, że osoba, której organ prowadzący postępowanie odmówił przymiotu strony w tym postępowaniu, a posiada ona interes prawny w sprawie, ma możliwość zaskarżenia wydanej w tej sprawie decyzji. W przypadku, gdy organ odwoławczy uzna odwołanie za niedopuszczalne lub umorzy postępowanie odwoławcze, z tego powodu, że odwołanie wniósł podmiot, który nie jest stroną, rozstrzygnięcie w tym zakresie, może zostać zaskarżone do sądu administracyjnego, co stanowi gwarancję praw strony.
Ponadto podmiot, który bezpodstawnie został pominięty w postępowaniu, choć służył mu przymiot strony, może realizować swe uprawnienia w przypadku wydania ostatecznej decyzji bez jego udziału w postępowaniu administracyjnym w drodze żądania wznowienia postępowania na zasadach przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Skarga na bezczynność PINB, jako wniesiona w sprawie, która nie mieści się w granicach objętych kontrolą sądową, podlegała zatem odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Postanowienie Sądu I instancji, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada więc prawu. Wobec powyższego rozważanie zarzutów kasacyjnych, opartych na art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jest bezprzedmiotowe.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.