Uzasadnienie
II OSK 855 / 08
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi L. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej zwaną - Prawem budowlanym), po przeprowadzeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem J. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2005 r., nakazującej rozbiórkę ogrodzenia działek nr ew. [...] i [...] z obr. [...] wybudowanego od ul. [...] w Warszawie, odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego nałożył na J. G. obowiązek przedłożenia określonej dokumentacji w celu zalegalizowania zrealizowanego ogrodzenia. Z uwagi na niewykonanie nałożonego obowiązku organ powiatowy na mocy art. 49 b ust. 1 b Prawa budowlanego wydał decyzję z dnia [...] lipca 2005 r. nakazującą rozbiórkę ww. ogrodzenia.
W ocenie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wbrew zarzutom wnioskodawcy w sprawie znalazł zastosowanie art. 49b Prawa budowlanego w wersji ustalonej art. 39 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy- Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) zgodnie z treścią art. 7 ust. 2 tejże ustawy zmieniającej. Ponadto organ wskazał, iż sprawa dotycząca sporu o własność ogrodzonej działki nie jest "zagadnieniem kluczowym" dla postępowania w sprawie legalności przedmiotowego ogrodzenia w sytuacji, gdy ustalona jest osoba inwestora. W związku z powyższym organ stwierdził, że kontrolowana decyzja nie jest obarczona kwalifikowaną wadą wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a.
W wyniku wniesionego przez J. G. odwołania, decyzją z dnia [...] września 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005 r.
W ocenie organu odwoławczego kontrolowaną decyzję należało uchylić jako wadliwą, gdyż organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis ten, będący podstawą decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia, nie ma bowiem zastosowania w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego ogrodzenie jest uznawane za urządzenie budowlane, a więc w sprawie winien mieć zastosowanie art. 51 Prawa budowlanego. Ogrodzenie może być uznane za obiekt budowlany jedynie wówczas, gdy nie jest związane z obiektem budowlanym np. gdy ogrodzona jest pusta działka. Natomiast z akt sprawy wynika, że działki o nr ew. [...] i [...] wchodzą w skład nieruchomości, która jest w całości ogrodzona i znajduje się na niej budynek mieszkalny, w którym mieszka J. G. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła L. Z., wnosząc o utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W ocenie skarżącej decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza w sposób rażący jej interes prawny jako właściciela działki nr [...].
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż skarżona decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym i jej kontrola ogranicza się jedynie do zbadania, czy nie jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1- 7 k.p.a.
W ocenie Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy dokonał wprawdzie prawidłowej wykładni przepisów Prawa budowlanego, to jednak zastosował je wadliwie do zbadanego stanu faktycznego. Sąd stwierdził, iż z akt sprawy w szczególności z zawiadomienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa (XV wydział Ksiąg wieczystych) z dnia [...] czerwca 2003 r. dla działki nr ew. [...], położonej w Warszawie przy ul. [...], prowadzona jest Księga wieczysta nr [...]. W Dziale II, określającym własność, wpisana jest L. B. Z. Przy czym z treści tych akt wynika też, że ww. nieruchomość jest niezabudowana. Treść powyższej dokumentacji pozwala zdaniem sądu na stwierdzenie, iż działka nr [...] stanowi odrębną, niezabudowaną nieruchomość należącą do skarżącej. Oznacza to, że działki o nr ew. [...] i [...] nie wchodzą w skład jednej nieruchomości, jak to błędnie ustalił organ II instancji. Budynek mieszkalny, na który powołano się w zaskarżonej decyzji, usytuowany jest natomiast na działce nr [...] należącej do J. G. Zatem ogrodzenie wybudowane samowolnie przez J. G. należy traktować jako obiekt budowlany, a nie urządzenie techniczne, co z kolei oznacza, że do rozbiórki tego ogrodzenia zastosowanie miał art. 49b ust 1 Prawa budowlanego, tak jak to ustalił Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, odmawiając stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji.
Wobec naruszenia art. 7, art. 77, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego Sąd pierwszej instancji wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany będzie przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem przedstawionej argumentacji Sądu.
W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwaną- p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzekł, iż nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się tegoż wyroku. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ww. ustawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. G. zarzucając mu:
- rażące naruszenie praw materialnego, a w szczególności art. 3 pkt 9, art. 49b ust. 1 i art. 51 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe ich zastosowanie przy jednoczesnym "podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis" co wyraziło się przyjęciem, że sporne ogrodzenie stanowi obiekt budowlany, a nie urządzenie budowlane i wobec takiego ustalenia niezastosowanie art. 51 Prawa budowlanego, lecz art. 49b ust. 1 tego prawa,
- rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności:
- art. 1 i art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie za podstawę orzekania stanu faktycznego opartego na przesądzeniu tytułu własności przez Sąd orzekający mimo toczącego się przed sądem cywilnym postępowania dotyczącego prawa własności do działki nr [...],
- art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie nie mieszące się w granicach danej sprawy, o jakich mowa w art. 134 § 1 powołanej ustawy,
- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu skarżonego wyroku przedstawienia podstaw faktycznej rozstrzygnięcia oraz wyjaśnienia podstawy prawnej,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niewskazanie konkretnych uchybień proceduralnych i naruszeń art. 7, art. 77 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przy wydawaniu decyzji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie skarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę pominął szereg istotnych faktów, znajdujących potwierdzenie w zebranym materialne dowodowym, a ponadto nie wskazał żadnych przesłanek na podstawie których uznał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wadliwie ustalił stan faktyczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął, iż od kilkudziesięciu lat obie działki (nr [...] i nr [...]) stanowią funkcjonalnie jedną posesję, a więc jedną gospodarczą całość, zaś ogrodzenie jest związane z obiektem budowlanym, jakim jest dom mieszkalny J. G. Ponadto przed sądem cywilnym toczy się postępowanie o nabycie własności przez zasiedzenie przez J. G. Strona wnosząca kasację zarzuciła Sądowi pierwszej instancji wadliwe przyjęcie, iż stan prawny działki nr [...] jest trwały i uregulowany, co świadczy o tym, iż Sąd ten dokonał kontroli przekraczając granicę swojej właściwości, bowiem przesądził o prawie własności. Tym samym Sąd rażąco naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 i art. 3 tejże ustawy. Autor kasacji stwierdził, iż dokonanie w zaskarżonym wyroku ustalenia, iż L. Z. jest właścicielką działki nr [...] będzie wiążące w przyszłości dla organów administracji publicznej.
Ponadto zdaniem autora kasacji orzeczenie Sądu pierwszej instancji jest wewnętrznie niespójne ze względu na stwierdzoną prawidłowość wykładni art. 3 pkt 9, art. 49b ust. 1 i art. 51 Prawa budowlanego dokonanej przez organ odwoławczy, a z drugiej strony poprzez przyjęcie, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego.
Skarżąca L. Z. w piśmie z dnia 8 kwietnia 2009 r. skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdziła, iż w związku z nabyciem działki przez wnoszącego kasację J. G. sprawa stała się dla niej bezprzedmiotowa i wniosła o uchylenie decyzji "nakazującej rozebranie ogrodzenia".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Trzeba podkreślić na wstępie, iż fakt, że przedmiotowe postępowanie prowadzone było w trybie nieważnościowym ma wpływ na granice postępowania wyjaśniającego prowadzonego w odniesieniu do badanej decyzji. W postępowaniu tym dopuszczalne jest bowiem orzekanie tylko w granicach wyznaczonych przepisem art. 156 k.p.a. i tylko w tych granicach możliwe jest prowadzenie postępowania wyjaśniającego. Zauważyć też należy, iż organ administracyjny w postępowaniu nieważnościowym orzeka jako organ kasacyjny w oparciu o zamknięty materiał dowodowy. W ramach postępowania nieważnościowego nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania wyjaśniającego takiego, jakie prowadzi się rozpoznając sprawę w trybie zwykłym.
Powyższe wymogi uszły uwadze Sądu pierwszej instancji wydającego zaskarżony wyrok i spowodowały zasadność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Trafnie bowiem wywiedziono we wniesionej skardze kasacyjnej, iż w warunkach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji nie był upoważniony do przesądzania o tytule własności do nieruchomości. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była bowiem decyzja orzekająca o stwierdzeniu nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005 r. Sąd pierwszej instancji powinien więc był dokonać kontroli prawidłowości skarżonego rozstrzygnięcia i ustalić czy nie doszło o wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Poczynione tym samym przez Sąd pierwszej instancji ustalenia na temat komu przysługuje prawo własności działki nr ewid. [...] nie mogą być przedmiotem niniejszego postępowania.
Na uwzględnienie zasługuje również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewskazanie konkretnych uchybień proceduralnych, jakich dopuścił się w ocenie Sądu pierwszej instancji nadzorczy organ odwoławczy i to przy uwzględnieniu faktu, że postępowanie prowadzone jest w trybie nieważnościowym. Lakoniczne wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż odwoławczy organ nadzorczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania wyżej wymienionych jest nieprawidłowe o tyle, że nie wskazuje na czym to naruszenie polegało i przede wszystkim, jaki miało wpływ na prowadzone postępowanie. W konsekwencji na uwzględnienie zasługuje również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Jak zostało powyżej wskazane Sąd nie wyjaśnił w pełni podstawy swojego rozstrzygnięcia, bowiem nie można za takie uznać samego powołania przepisu, bez jego pełnego uzasadnienia i wykazania zaistnienia wymogów, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Przedstawione wyżej okoliczności wskazują na trafność zarzutu dotyczącego naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 1 i art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., a to ze względu na wadliwość przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli zaskarżonej decyzji.
Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego to jest art. 3 pkt 9, art. 49b ust. 1 i art. 51 Prawa budowlanego trzeba stwierdzić, iż trafny jest pogląd wywiedziono we wniesionej kasacji, że stan faktyczny sprawy nie upoważniał do dokonania ustalenia, że sporne ogrodzenie stanowi obiekt budowlany, a nie urządzenie budowlane.
Przytoczone względy obligowały Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku, a ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien będzie uwzględnić wskazania wyżej przedstawione i poddać analizie kompletność okoliczności pozwalających na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe okoliczności na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej L. Z. wynagrodzeniu na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 -261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącej powinien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.