Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1276/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "[...]" spółka partnerska w P. na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z [...] marca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie uznania praktyk za naruszające zbiorowe prawa pacjentów, oddalił skargę.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.
Przedmiotem skargi Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "[...]" spółka partnerska w P. jest decyzja Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...], wydana na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 3 i 4, art. 65 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2012 r., poz. 159 ze zm.), uznająca praktyki - stosowane w dniach 2 i 5 stycznia 2015 r. przez Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "[...]" A. B., A. C., L. K., U. S. sp. p. polegające na ograniczeniu dostępu do dokumentacji medycznej spowodowanym zaprzestaniem udzielania świadczeń zdrowotnych w wyniku nie zawarcia umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na 2015 r. i zamknięciem przychodni w związku z prowadzonym protestem lekarzy zrzeszonych w Federacji [...], przez co pacjenci mogli jedynie złożyć wniosek o udostępnienie dokumentacji medycznej przesyłając go na adres pocztowy przychodni lub za pośrednictwem następujących środków porozumiewania się na odległość: telefonu bądź poczty elektronicznej - za naruszające zbiorowe prawa pacjentów i stwierdzająca zaniechanie stosowania tej praktyki w dniu 7 stycznia 2015 r.
Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że bezsporne w sprawie pozostaje, iż Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "[...]" spółka partnerska w P. uczestniczył do dnia 7 stycznia 2015 r. w proteście lekarzy rodzinnych zrzeszonych w Federacji [...]. Rzecznik Praw Pacjenta, na podstawie zgłoszenia dokonanego w dniu 5 stycznia 2015 r. za pośrednictwem ogólnopolskiej infolinii, wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów w przychodni tego podmiotu (w aktach: formularze obsługi interesanta). W sprawie niekwestionowane jest również to, że w dniu 2 i 5 stycznia 2015 r. wymieniona przychodnia była zamknięta, bowiem zaprzestała udzielania świadczeń zdrowotnych w wyniku nie zawarcia umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na 2015 r. Pacjenci mogli złożyć wniosek o udostępnienie dokumentacji medycznej za pośrednictwem poczty, telefonicznie bądź na adres poczty elektronicznej przychodni. W dniu 7 stycznia 2015 r. wskazana przychodnia rozpoczęła udzielanie świadczeń zdrowotnych, zawarto bowiem porozumienie pomiędzy lekarzami zrzeszonymi w Federacji [...] a Ministrem Zdrowia, w wyniku czego zakończył się protest lekarzy.
W konsekwencji, spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy ograniczenie pacjentom dostępu do dokumentacji medycznej poprzez uniemożliwienie złożenia osobiście w placówce przychodni w dniach 2 i 5 stycznia 2015 r. (z uwagi na jej zamknięcie) wniosku (o udostępnienie dokumentacji medycznej), stanowiło praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów w rozumieniu art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta.
Sąd wskazał, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił art. 64 ust. 3 i 4 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, zgodnie z którym nie wydaje się decyzji o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów i nakazującej jej zaniechanie, jeżeli podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych albo organizator strajku zaprzestał stosowania praktyki, o której mowa w art. 59 ust. 1 ww. ustawy, w tym przypadku wydaje się decyzję o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów i stwierdzającą zaniechanie jej stosowania.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, przez praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów rozumie się bezprawne, zorganizowane działania lub zaniechania podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych, mające na celu pozbawienie pacjentów praw lub ograniczenie tych praw, w szczególności podejmowane celem osiągnięcia korzyści majątkowej.
"Zbiorowe" prawa pacjentów odnoszą się do tych praw, o których mowa w ustawie o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta oraz w przepisach szczególnych. Używając terminu "zbiorowych praw pacjentów" ustawodawca objął ochroną administracyjnoprawną prawa aktualnych i potencjalnych pacjentów, traktowanych jako zbiorowość - grupę zasługującą na szczególną ochronę. Tym samym ustanowił odrębny przedmiot ochrony, niezależny od ochrony praw indywidualnych pacjentów. O naruszeniu zbiorowych praw pacjentów możemy mówić wówczas, gdy skutki działań mogą zagrażać lub realizować się w sferze każdego potencjalnego pacjenta znajdującego się w podobnych okolicznościach. Zatem dla stwierdzenia naruszenia zbiorowych praw pacjentów istotne jest ustalenie, czy konkretne działanie podmiotu leczniczego nie ma ściśle określonego adresata, lecz jest kierowane do nieoznaczonego z góry kręgu podmiotów. Oznacza to, że nie ilość faktycznych, potwierdzonych naruszeń, ale przede wszystkim ich charakter, a w związku z tym możliwość (chociażby tylko potencjalna) wywołania negatywnych skutków wobec określonej zbiorowości przesądza o naruszeniu zbiorowego interesu.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, nie są bowiem oceniane wyłącznie działania lecz także zaniechania, które również mogą wywoływać skutki w postaci naruszenia zbiorowych praw pacjenta.
Dyspozycja art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, wskazuje na zorganizowany charakter działania lub zaniechania podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych, które mają na celu pozbawienie praw pacjentów. Przesłanka zachowania zorganizowanego kładzie nacisk przede wszystkim na zaplanowanie czegoś i przeprowadzenie jakiegoś działania lub powstrzymanie się od jakiegoś działania. Do uznania "celowości" działania lub zaniechania wystarczy, że podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych co najmniej przewiduje, iż jego zachowanie doprowadzi do naruszenia praw pacjentów i na to się godzi. Zakaz stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów ma charakter bezwzględny i wynika z samej ustawy (art. 59 ust. 2 ww. ustawy).
Z kolei naruszenie zbiorowych praw pacjenta wymaga spełnienia dwóch przesłanek: bezprawności działania lub zaniechania i naruszenia zbiorowego interesu konsumentów mające na celu pozbawienie pacjentów praw lub ograniczenie tych praw, w szczególności podejmowane celem osiągnięcia korzyści majątkowej.
Prawo pacjenta do dokumentacji medycznej zostało szczegółowo uregulowane w rozdziale 7 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, pacjent ma prawo do dostępu do dokumentacji medycznej dotyczącej jego stanu zdrowia oraz udzielonych mu świadczeń zdrowotnych. W art. 26 ust. 1 wymienionej ustawy wskazano, że podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych udostępnia dokumentację medyczną pacjentowi lub jego przedstawicielowi ustawowemu, bądź osobie upoważnionej przez pacjenta. Po śmierci pacjenta, prawo wglądu w dokumentację medyczną ma osoba upoważniona przez pacjenta za życia (art. 26 ust. 2 ww. ustawy).
Prawidłowo Rzecznik Praw Pacjenta wskazał, że zgodnie z art. 27 ww. ustawy, dokumentacja medyczna może być udostępniona:
- do wglądu, w tym także do baz danych w zakresie ochrony zdrowia, w siedzibie podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych;
- poprzez sporządzanie jej wyciągów, odpisów lub kopii;
- poprzez wydanie oryginału za pokwitowaniem odbioru i z zastrzeżeniem zwrotu po wykorzystaniu, jeżeli uprawniony organ lub podmiot żąda udostępnienia oryginałów tej dokumentacji.
Ponadto w myśl § 78 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie rodzajów i zakresu dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania (Dz. U. Nr 252, poz.1697 ze zm.), udostępnienie dokumentacji medycznej następuje bez zbędnej zwłoki. W przypadku, gdy udostępnienie dokumentacji nie jest możliwe, odmowa wymaga zachowania formy pisemnej oraz podania przyczyny (§ 79 rozporządzenia).
Kontrolując wskazaną decyzję Rzecznika Praw Pacjenta, mając przy tym na względzie tak zarzuty sformułowane w skardze, jak i akta sprawy, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Zdaniem Sądu, Rzecznik Praw Pacjenta prawidłowo bowiem przyjął, iż w dniach 2 i 5 stycznia 2015 r. Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "[...]" spółka partnerska w P. naruszył zbiorowe prawa pacjentów poprzez ograniczenie dostępu do dokumentacji medycznej umożliwiając pacjentom złożenie wniosku o udostępnienie dokumentacji medycznej jedynie za pośrednictwem poczty, telefonicznie bądź na adres poczty elektronicznej. Prawidłowo Rzecznik Praw Pacjenta stwierdził też zaniechanie stosowania tej praktyki w dniu 7 stycznia 2015 r.
Sąd podzielił ocenę Rzecznika Praw Pacjenta przedstawioną w zaskarżonej decyzji, iż w celu realizacji przedmiotowego prawa, pacjent powinien złożyć stosowne żądanie do podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych o udostępnienie dokumentacji medycznej w wybranej przez siebie formie, określonej w art. 27 ww. ustawy, a zatem przez udostępnienie dokumentacji do wglądu, w tym także do baz danych w zakresie ochrony zdrowia, poprzez sporządzanie jej wyciągów, odpisów lub kopii, czy poprzez wydanie oryginału za pokwitowaniem odbioru. Przepisy prawa nie określają jednak w jaki sposób pacjent może złożyć powyższy wniosek. Zatem, zdaniem Sądu, należy uznać, że wniosek o udostępnienie dokumentacji medycznej może zostać złożony w dowolny sposób, w szczególności pacjent może udać się do podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych i osobiście złożyć taki wniosek. Podkreślić tym samym należy, że podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych nie może ograniczać sposobu przyjmowania wniosków o udostępnienie dokumentacji medycznej jedynie do formy pisemnej, telefonicznej bądź elektronicznej.
Dlatego też Sąd zgodził się z Rzecznikiem Praw Pacjenta, że w dniach 2 i 5 stycznia 2015 r. przychodnia naruszyła zbiorowe prawa pacjentów poprzez ograniczenie sposobu składania wniosków o udostępnienie dokumentacji medycznej. Potencjalny pacjent nie mógł bowiem złożyć takiego wniosku bezpośrednio w placówce przychodni, a zważywszy, że udostępnienie dokumentacji (przez przychodnię) nie jest z reguły czynnością pracochłonną i wymagającą zastosowania skomplikowanych procedur, potencjalny pacjent nie mógł zrealizować swojego prawa w tym zakresie "bez zbędnej zwłoki", o czym stanowi § 78 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r., i co standardowo może oznaczać "niezwłocznie", czy inaczej - "od ręki".
Zważyć również trzeba, że samo zamknięcie przychodni - niezależnie z jakiego powodu (protest, strajk), nawet w sytuacji zaprzestania udzielania świadczeń zdrowotnych w wyniku nie zawarcia umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia - nie ma znaczenia w kontekście stwierdzonego w sprawie naruszenia zbiorowych praw pacjentów. Działanie polegające na zamknięciu podmiotu leczniczego jest działaniem celowym i przewidywalnym, a konsekwencją takiego działania jest również świadome naruszenie zbiorowych praw pacjentów polegające na ograniczeniu dostępu do dokumentacji medycznej, czy też zaniechaniu jej udostępnienia w prawem przewidzianej formie. Dodać należy, iż przychodnia lekarska nie jest typowym podmiotem gospodarczym o charakterze biznesowym, który w dowolnym momencie można zamknąć. W przypadku podmiotu gospodarczego będącego podmiotem leczniczym należy mieć bowiem na uwadze, że w czasie gdy jest on zamknięty nadal istnieją obowiązki po stronie tego podmiotu wobec aktualnych lub byłych pacjentów, do których należy między innymi udostępnianie dokumentacji medycznej. Należy więc tak zorganizować działalność, jej zakończenie, czy też choćby chwilowe zamknięcie, żeby pacjenci mogli mieć dostęp do swojej dokumentacji medycznej a wniosek o jej udostępnienie mogli złożyć w dowolny sposób, nie zaś jedynie w formie pisemnej, mailowej bądź telefonicznej.
Z tych też przyczyn Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, iż nie podzielił zarzutów w niej podniesionych uznając je za chybione.
Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem materialnym, tj. art. 59 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 3 i 4, art. 65 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które dawałoby podstawę do wyeliminowania rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.
Z tych wszystkich przyczyn, podzielając w całości ocenę dokonaną w sprawie przez Rzecznika Praw Pacjenta, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę.
Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] sp. p. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skargę kasacyjną oparł na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:
- naruszeniu art. 23 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta oraz § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia w spawie rodzajów i zakresu dokumentacji medycznej, oraz sposobu jej przetwarzania, poprzez ich błędną wykładnię, a w efekcie uznanie, iż doszło do ich naruszenia przez skarżącego,
- naruszeniu art. 59 ust. 1 pkt 1 i art. 64 ust. 1- 4 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta poprzez ich błędną wykładnię, a także niewłaściwe zastosowanie, a w efekcie przyjęcie, że doszło do naruszenia zbiorowych praw pacjentów przez skarżącego,
- naruszeniu art. 2 Konstytucji poprzez jego błędną wykładnię, ewentualnie nie zastosowanie w sprawie, a w efekcie przyjęcie, iż interpretacja przyjęta przez Rzecznika Praw Pacjenta w zaskarżonej decyzji jest prawidłowa.
Rzecznik Praw Pacjenta w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty naruszenia art. 23 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 pkt 1 i art. 64 ust. 1 - 4 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 159) nie są zasadne.
Do jednego z podstawowych praw pacjentów należy prawo pacjenta do dokumentacji medycznej. Stanowi o tym expressis veribs art. 23 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjentów: "Pacjent ma prawo do dokumentacji medycznej dotyczącego jego stanu zdrowia oraz udzielonych mu świadczeń zdrowotnych". To prawo pacjenta do dokumentacji medycznej jest skonkretyzowane przez rozporządzenie z dnia 21 grudnia 2010 r. Ministra Zdrowia w sprawie rodzajów i zakresu dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 177 ze zm.) w § 78 ust. 1 przez ustanowienie prawa udostępnienia dokumentacji podmiotom bez zbędnej zwłoki. Sąd właściwie odkodował treść regulacji art. 23 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta w zw. z § 78 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Zasadnie ustalił naruszenie tego prawa pacjentów w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 i art. 64 ust. 1 - 4 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Przez praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów rozumie się zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy, bezprawne zorganizowane działanie lub zaniechanie podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych, mające na celu pozbawienie pacjentów lub ograniczenie przysługujących im praw. Stan faktyczny jest bezsporny. W dniach 2 i 5 stycznia 2015 r. Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "[...]" spółka partnerska w P. ograniczyła dostęp do dokumentacji medycznej. Faktu tego nie podważa zarzut wadliwej wykładni art. 59 ust. 1 pkt 1 tej ustawy oraz niewłaściwego zastosowania. Ograniczenie dostępu do dokumentacji medycznej przez zamknięcie podmiotu leczniczego stanowi praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjenta. Sąd przeprowadził prawidłową wykładnię i zastosowanie art. 59 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 4 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Naruszeniem przez podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych prawa pacjenta jest ograniczenie formy składania żądania udostępnienia dokumentacji medycznej. Ustawa o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta w art. 23, art. 26 ust. 1, art. 27 nie daje podstaw do wyprowadzenia ograniczenia formy żądania. Wybór formy żądania, w tym podstawowej formy - formy ustnej należy do pacjenta. Wyłączenie tej formy stanowi zatem naruszenie zbiorowych praw pacjenta.
Zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie jest zasadny. Nie można wywodzić naruszenia reguł demokratycznego państwa prawnego z dopuszczalności naruszenia elementarnych praw człowieka - prawa do ochrony życia i zdrowia. Trudności organizacyjne nie stanowią wartości, która ma pierwszeństwo przed ochroną elementarnych praw człowieka. W § 78 ust. 1 powołanego rozporządzenia, nakazuje się udostępnianie dokumentacji medycznej bez zbędnej zwłoki. Zaprzestanie działalności w określonych dniach, bez zabezpieczenia dostępu do dokumentacji medycznej, w tym przez ograniczenie formy żądania i udostępnienia bez zbędnej zwłoki, naruszyło zbiorowe prawa pacjentów.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.