Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 344/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w sprawie ze skargi J. D. oraz A. P. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy lokalu, uchylił zaskarżone postanowienie.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Dnia 6 lutego 2019 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tczewie wpłynęło pismo J. D. oraz A. P. z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu w przedmiocie "nieuzasadnionej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego [...] na lokal użytkowy, jak i zabronionych prawem przebudowy tego lokalu bez stosownych pozwoleń organu architektoniczno-budowlanego".
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tczewie stwierdził, że żądanie wszczęcia postępowania z urzędu - w zakresie przebudowy lokalu - jest nieuzasadnione. Dotyczy ono bowiem sprawy rozstrzygniętej już ostateczną decyzją. Kwestie poruszane w ww. piśmie były wyjaśnione podczas prowadzonego postępowania administracyjnego wszczętego [...] marca 2013 r. nr [...], w sprawie prowadzenia robot budowlanych bez pozwolenia na budowę w budynku wielorodzinnym położonym w Tczewie przy ul. P. [...] (w lokalu nr 1) znajdującym się na terenie działki 517/1.
Przyczyną odmowy wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61 a K.p.a. jest okoliczność, że sprawa przebudowy, bez wymaganego pozwolenia na budowę, lokalu nr 1 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w Tczewie przy ul. P. [...] była już przedmiotem postępowania, w którym organ powiatowy decyzją nr PNB-[...] z [...] marca 2013 r. nakazał inwestorowi wykonanie określonych robot budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robot do stanu zgodnego z prawem. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją ostateczną nr [...] z 3[...] 1 października 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy orzekając w sprawie stwierdził, że postępowanie zażaleniowe potwierdziło jednoznacznie wskazany przez PINB w Tczewie stan faktyczno-prawny sprawy przebudowy ww. lokalu. Podkreślono przy tym, że decyzja, która dotyczyłaby sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną, byłaby dotknięta wadą nieważności (art.156 § 1 pkt 3 K.p.a.).
Skargę na powyższe postanowienie wnieśli J. D. i A. P. zaznaczając, że żaden organ nigdy nie wydał decyzji w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania lokalu nr 1 w budynku przy ul. P. [...] w Tczewie, jak i w przedmiocie dokonanych wielokrotnie przebudów tego lokalu.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżone postanowienie.
Sąd wskazał, że jako uzasadnienie odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie organy wskazały funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tczewie z dnia [...] marca 2013 r., wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, dotyczącej przebudowy lokalu nr 1 przy ul. I. P. [...], działka nr 517/1 obr.8 w Tczewie. Tym samym, ponowne rozpoznanie sprawy w przedmiocie przebudowy wzmiankowanego lokalu dotyczyłoby sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, co stanowi przesłankę nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.
Sąd podzielił stanowisko organów w powyższym zakresie, albowiem funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji ostatecznej stanowi przesłankę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania, o której mowa w art. 61a § 1 K.p.a.
Jednakże Sąd zwrócił uwagę, że w toku całego postępowania w niniejszej sprawie skarżący żądali również zbadania nieuzasadnionej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego [...] /1 na lokal użytkowy. W ocenie Sądu, organy nie uzasadniły w sposób dostateczny z jakich przyczyn odmawiają wszczęcia postępowania w tym zakresie. W zaskarżonym postanowieniu nie wyjaśniono, czy przesłanką odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania tego lokalu jest okoliczność, iż skarżący nie są jego stroną, czy też istnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie tego postępowania. W aktach sprawy brak w szczególności dokumentów, które wskazywałyby, iż sprawa ta została w jakikolwiek sposób rozpoznana.
Powyższe w ocenie Sądu wskazuje na naruszenie art. 7, art. 11, art. 80 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił obrazę przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. poprzez uwzględnienie skargi na odmowę wszczęcia postępowania wskutek pominięcia faktu, że w uzasadnieniu uchylonego postanowienia Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że postępowanie w sprawie możliwej zmiany sposobu użytkowania lokalu jest już w toku,
Organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. D. oraz A. P. wnieśli o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Z uwagi na zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 182 § 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.
Ocena Sądu pierwszej instancji o naruszeniu przez organy administracyjne art. 61a § 1 K.p.a. była błędna.
Z postanowienia PINB w Tczewie z dnia [...] marca 2019 r. wynika, że wniosek J. D. oraz A. P. dotyczył wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego [...] /1 na lokal użytkowy oraz przebudów tego lokalu. Jednak postanowieniem tym organ odmówił wszczęcia postępowania jedynie w sprawie przebudowy lokalu nr 1 położonego w Tczewie, przy ul. P. [...], dz. Nr A, obr. [...]. Zarówno z sentencji tego postanowienia, jak i z uzasadnienia nie wynika aby postanowieniem tym organ wydał jakiekolwiek rozstrzygnięcie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu nr 1. Sprawa samowolnej zmiany sposobu użytkowania nie była zatem przedmiotem sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r., nr PNB-[...]. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie zatem, odnosząc się do zarzutu podniesionego w uzasadnieniu zażalenia, stwierdził, że sprawa samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu nr 1 przy ul. P. [...] w Tczewie nie jest objęta zakresem zaskarżonego postanowienia.
Dodać można, że z uwagi na obowiązek działania organu odwoławczego w granicach sprawy zakreślonych rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł rozpatrzeć sprawy o samowolną zmianę sposobu użytkowania lokalu.
Organ odwoławczy nie tylko odnotował odrębność analizowanych spraw, ale także ustalił, że sprawa samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu jest przedmiotem odrębnego postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego.
Jak wynika z akt sprawy, co zasygnalizowali w odpowiedzi na skargę kasacyjną sami skarżący, będący uczestnikami postępowania kasacyjnego, w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu nr 1 przy ul. P. [...] w Tczewie została, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tczewie z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], o braku podstaw prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.).
Jest oczywiste, że w takiej sytuacji procesowej, wszczęcie kolejnego postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania byłoby niedopuszczalne (patrz: Janusz Borkowski/Barbara Adamiak "Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 385). Zastosowanie się do wskazań co do dalszego postępowania zawartych w zaskarżonym wyroku prowadziłoby właśnie do prowadzenia drugiego, obok już wszczętego, postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu nr 1.
Poza granicami kasacji pozostaje zagadnienie tożsamości sprawy przebudowy lokalu ze sprawą zakończoną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tczewie z dnia [...] marca 2013 r., utrzymanej w mocy decyzją Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. Sąd pierwszej instancji uznał, że ponowne rozpoznanie sprawy w przedmiocie przebudowy lokalu dotyczyłoby sprawy poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną, co stanowi przesłankę nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Z oczywistych względów wnoszący kasację organ nie zakwestionował tej oceny. Z uwagi jednak na poruszenie tego problemu w odpowiedzi na skargę kasacyjną, a także warunki do wydania w niniejszej sprawie wyroku reformatoryjnego, podkreślić należy, że wbrew sugestiom skarżących zawartych w odpowiedzi na skargę kasacyjną, decyzja PINB z dnia [...] marca 2013 r. została wydana "w związku z wykonaniem przebudowy lokalu nr 1". Podstawę prawną decyzji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
W uzasadnieniu decyzji PINB wymienił roboty, które jego zdaniem stanowiły przebudowę (wykonanie otworu o wymiarach 0,90 m x 1,5 m w ścianie konstrukcyjnej, rozebranie ścianki działowej z pustaka przez co powstał otwór o wymiarach 2,40 m x 2,20 m, rozebranie ścianki działowej z pustaka w pomieszczeniu toalety przez co powstał otwór o wymiarach 2,40 m x 1,30 m. Chodziło więc nie tylko o "wykucie w ścianie konstrukcyjnej otworu drzwiowego", jak twierdzą skarżący.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz art. 151 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Koszty postępowania kasacyjnego, wynoszące 460 zł (100 zł z tytułu wpisu od skargi kasacyjnej oraz 360 zł z tytułu zastępstwa procesowego), zasądzono solidarnie od skarżących J. D. oraz A. P. na rzecz Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a., a także § 3 w związku z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).