Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2005 r. sygn. akt [...] odrzucił skargę Prezydenta M.St. Warszawy działającego w imieniu Miasta Stołecznego Warszawy, na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 października 2003 r., Nr 2128/2003, którą uchylono decyzję Prezydenta M.St. Warszawy Nr 756/PPd/A/2003 z dnia 11 lipca 2003 r., odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalno-usługowo-biurowych z garażami podziemnymi przy ul. [...] w Warszawie (wydaną na wniosek inwestora [...]. z siedzibą w Kielcach) oraz zatwierdzono projekt budowlany i wydano pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji.
W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezydenta M.St. Warszawy odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę, jako przyczynę odmowy podano, niezgodność projektu budowlanego z warunkami wykorzystania terenu nałożonymi na Inwestora przez Zarząd Dzielnicy Praga Południe, w akcie notarialnym z dnia 18.09.1997 r. rep. A Nr [...] umowy oddania gruntu w wieczyste użytkowanie. Zgodnie z umową oddania gruntu w wieczyste użytkowanie, zagospodarowanie terenu miało nastąpić poprzez zabudowę ośrodkiem usługowym o charakterze wielkomiejskim, w którym zlokalizowane będą usługi I, II i III stopnia.
Prezydent M.St. Warszawy postanowieniem z dnia 07.11.2002 r. nałożył na inwestora obowiązek dostosowania projektu budowlanego do stanu zgodnego z załącznikiem nr 1 do aktu notarialnego w/w. Inwestor nie wykonał tego obowiązku.
Inwestor złożył odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta M.St. Warszawy z dnia 11 lipca 2003 r., zarzucając naruszenie art. 33, 34 i 35 Prawa budowlanego oraz art. 7, 9, 35 i 107 § 3 k.p.a. Zdaniem inwestora, organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę jest związany ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Poza tym, organ administracji publicznej, podnosząc zarzut niezgodności rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym z warunkami wykorzystania terenu, nałożonymi przez Zarząd Dzielnicy Praga Południe, wkroczył w sferę prawa cywilnego i uprawnienia właściciela do ewentualnego rozwiązania umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, w razie niezagospodarowania nieruchomości zgodnie z tą umową.
Wojewoda Mazowiecki po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 30 października 2003 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę, zgodnie z wnioskiem inwestora.
Zdaniem organu odwoławczego, działka na której ma być realizowana budowa, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego M.St. Warszawy, znajduje się na terenie oznaczonym symbolem MU-16 o funkcji mieszkaniowo-usługowej. W świetle tych ustaleń i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690), przedmiotowa inwestycja nie narusza ustaleń planu, co potwierdza przedłożona decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, projekt budowlany oraz projekt zagospodarowania terenu. Projektowana inwestycja nie narusza też warunków wykorzystania terenu, nałożonych na inwestora w załączniku do aktu notarialnego z dnia 18.09.1997 r.
Powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego zaskarżył do sądu administracyjnego Prezydent M.St. Warszawy, wnosząc o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem. Miasto St. Warszawa jako właściciel nieruchomości gruntowej, na której ma powstać projektowana inwestycja, zaskarża decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 października 2003 r. jako wydaną z naruszeniem art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, ponieważ sposób zabudowy nieruchomości, wynikający z projektu zatwierdzonego tą decyzją jest niezgodny z treścią prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynikającego z umowy zwartej przez inwestora z m.st. Warszawa. W umowie z dnia 18 września 1997 r. o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, określono przeznaczenie gruntu pod lokalizację ośrodka usługowego o charakterze wielkomiejskim o wysokim standardzie i reprezentacyjności. [...] jako użytkownik wieczysty, planowaną zabudowę podzielił na dwa etapy inwestycyjne. W pierwszym etapie na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 13 sierpnia 1998 r. został zlokalizowany budynek mieszkalny, natomiast drugi etap nie został dotychczas rozpoczęty.
Na wniosek inwestora została wydana z upoważnienia Prezydenta m.st. Warszawy decyzja z dnia 7 kwietnia 1999 r. nr [...], ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji związanej z budową centrum handlowo-usługowego (II etap). Z uwagi na fakt, iż dołączony do wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na budowę II etap, projekt odbiegał od warunków wykorzystania terenu, określonych w umowie z dnia 18 września 1997 r., zostało wydane postanowienie z dnia 7 listopada 2002 r. nakładające na inwestora obowiązek dostosowania projektu do stanu zgodnego z warunkami w/w umowy. Inwestor nie wykazał tego obowiązku, czego konsekwencją było wydanie decyzji odmownej.
W zaskarżonej decyzji, pominięto zupełnie cel na jaki ustanowione zostało na rzecz inwestora prawo użytkowania wieczystego. Organ wydający pozwolenie na budowę, badając tytuł inwestora do dysponowania gruntem, którym jest umowa użytkowania wieczystego, nie może pominąć celu na jaki prawo to zostało ustanowione.
Inwestor przedstawiając projekt budowlany sprzeczny z celem, na jaki zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego, nie legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odrzucając skargę postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2005 r., w uzasadnieniu postanowienia stwierdził między innymi, iż "nie jest dopuszczalne, że Prezydent miasta występował w tej samej sprawie, najpierw jako organ rozpatrujący ją co do istoty, a następnie jako podmiot działający w imieniu miasta w postępowaniu sądowo-administracyjnym, w którym kwestionuje legalność decyzji organu odwoławczego. Jeżeli organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcje organu administracji publicznej, to w tym zakresie nie jest on uprawniony do reprezentowania własnego interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Dotyczy to wszystkich organów danej jednostki".
Na poparcie powyższego stanowiska, Sąd odwołał się do uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. OPS 1/03, ONSA 2003 z. 4, poz. 115 i wyroku NSA z dnia 16 lutego 2005 r. Sygn. akt OSK 1017/04. W ocenie Sądu pierwszej instancji, skarga Miasta Stołecznego Warszawy jest niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), powołanej dalej jako ppsa.
Miasto Stołeczne Warszawa reprezentowane przez Prezydenta M.St. Warszawy, zastępowanego przez radcę prawnego M. D., wniosło skargę kasacyjną od powyższego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2005 r., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:
- 1. naruszenie art. 50 § 1 ppsa poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie),
- 2. naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie wniesienie skargi do Sądu administracyjnego jest niedopuszczalne z przyczyn innych niż wymienione w art. 58 § 1 pkt 1-5 w/w ustawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W związku z powyższym, w skardze kasacyjnej wnosi się o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zachodzi rozbieżność pomiędzy podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia, a argumentacją przytoczoną w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, co powoduje, iż nieznane są powody niedopuszczalności skargi i czy brak legitymacji skargowej mógł stanowić w niniejszej sprawie podstawę do odrzucenia skargi. Zgodnie z orzeczeniem Sądu Najwyższego z dnia 7 czerwca 2001 r., nie można utracić przymiotu strony tylko z tego powodu, że organ reprezentujący daną osobę prawną, jednostkę samorządu terytorialnego, był uprzednio w postępowaniu administracyjnym organem rozstrzygającym sprawę co do jej istoty.
Miasto St. Warszawa ma interes prawny we wniesieniu skargi, a wynika on z tego, że grunt na którym ma być wznoszony sporny obiekt, został oddany inwestorowi w użytkowanie wieczyste przez gminę z wyraźnie określonym w umowie celem. Tymczasem ma być realizowana inwestycja niezgodna z tym celem. Miasto St. Warszawa zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, ma obowiązek realizować zadania z zakresu utrzymania ładu przestrzennego, jako zadanie własne. Poza tym interes prawny M.St. Warszawy wynika również z faktu, iż podmiot ten jest właścicielem działek sąsiednich (nr 5 i 2) w stosunku do nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja.
Echo Investment S.A. (inwestor) w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosi o jej oddalenie, wskazując między innymi na to, że Prezydent M.St. Warszawy nie ma interesu prawnego w rozstrzygnięciu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę na terenie nieruchomości oddanej w wieczyste użytkowanie. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w takim przypadku stroną jest wieczysty użytkownik, nie zaś jej właściciel, który oddając nieruchomość w wieczyste użytkowanie, zgodnie z art. 233 k.c., przeniósł większość uprawnień właścicielskich na wieczystego użytkownika. Niedopuszczalna jest podejmowana przez Prezydenta M.St. Warszawy próba obrony interesów gminy wynikających z umowy o charakterze cywilnoprawnym w ramach postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych.
Jeżeli Prezydent M.St. Warszawy uważa, że inwestor narusza obowiązki zawarte w umowie o oddaniu gruntu w wieczyste użytkowanie, to ma odpowiednie uprawnienia przewidziane w Kodeksie cywilnym, aby dochodzić swoich praw.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, chociaż niektórym zawartym tam rozważaniom, nie można odmówić poprawności.
Podstawowym pytaniem, na które należy odpowiedzieć, kontrolując zaskarżone orzeczenie, jest to, czy Miasto Stołeczne Warszawa było w tej sprawie podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi w rozumieniu art. 50 § 1 ppsa. Uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, zgodnie z brzmieniem ww. przepisu, musi wynikać z interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę w danej (konkretnej) sprawie.
Interes prawny, o którym mowa w tym przepisie w zasadzie ma swoje źródło w przepisach prawa materialnego, chociaż nie można również wykluczyć jego istnienia w oparciu o przepisy prawa procesowego, czy też prawa ustrojowego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27.01.2004 r. Sygn. akt III SA 1617/02 i glosa W. Chróścielewskiego).
Przepisami prawa materialnego, w oparciu o które w tej sprawie należy dokonywać ustaleń istnienia interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę, są przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. Stroną postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę, zgodnie z ww. ustawą, może być inwestor posiadający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, którego to prawa definicja ustawowa została zamieszczona w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, ewentualnie jeszcze inne podmioty, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie jest tożsame z prawem do rozporządzania rzeczą w rozumieniu art. 140 k.c., przysługującym właścicielowi rzeczy (wyrok NSA z dnia 10.07.1987 r. IV SA 381/87, ONSA 1988, z. 1, poz. 7).
Jeżeli inwestorem będzie właściciel nieruchomości, na której ma być wzniesiony obiekt budowlany, wówczas stroną postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę, będzie właściciel tej nieruchomości jako podmiot posiadający jednocześnie prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednak w sytuacji, kiedy kto inny jest właścicielem nieruchomości, a kto inny posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane np. z tytułu użytkowania wieczystego, to stroną tego postępowania będzie użytkownik wieczysty, a nie właściciel nieruchomości. Wieczysty użytkownik w granicach określonych w art. 233 k.c., może korzystać z gruntu oddanego mu w użytkowanie wieczyste i rozporządzać swoim prawem z wyłączeniem innych osób, w tym również właściciela gruntu.
W związku z powyższym, w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, nie ma miejsca na jednoczesne występowanie w charakterze strony w tym postępowaniu, właściciela nieruchomości i inwestora, który posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z tytułu użytkowania wieczystego.
Tym samym ustawodawca przesądził o tym, że interes prawny w sprawie pozwolenia na budowę, ma przed wszystkim innymi inwestor legitymujący się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Do kompetencji zaś organu właściwego do wydania pozwolenia na budowę należy sprawdzenie, czy składający wniosek o wydanie pozwolenia na budowę posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Jak z powyższego wynika w świetle przepisów Prawa budowlanego, Miasto Stołeczne Warszawa jako właściciel nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, nie miało interesu prawnego w tej sprawie (wyrok NSA z dnia 20.02.2002 r. IV SA 2395/99). Chociaż, jak podkreśla się w doktrynie i w orzecznictwie, interes prawny występujący w art. 28 k.p.a. i w art. 50 § 1 ppsa, nie muszą być tożsame w tym przypadku, jednak nie ma podstaw aby doszukiwać się rozbieżności w zakresie tych pojęć. Tym samym więc, mając na uwadze powyższe rozważania, brak przesłanek aby przyjąć, że Miasto Stołeczne Warszawa było podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi w rozumieniu art. 50 § 1 ppsa.
Powyższe stwierdzenie nie oznacza, że Miasto Stołeczne Warszawa, jako właściciel nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu sposobu korzystania z gruntu przez wieczystego użytkownika, jest to jednak interes wynikający z umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste, co jest regulowane przepisami Kodeksu cywilnego.
Skoro Miasto Stołeczne Warszawa jako właściciel nieruchomości dostrzega w postępowaniu użytkownika wieczystego, że ten korzysta z nieruchomości w sposób oczywiście sprzeczny z jej przeznaczeniem określonym w umowie, a w szczególności jeżeli wbrew umowie użytkownika nie wzniósł (w określonym terminie) określonych w niej budynków lub urządzeń, powinien w takiej sytuacji Prezydent Miasta, jako organ reprezentujący je na zewnątrz, podjąć kroki zmierzające do rozwiązania umowy, zgodnie z art. 240 k.c. Nie można jednak swoich uprawnień właścicielskich, wynikających z przepisów Kodeksu cywilnego i zawartej na ich podstawie umowy cywilnoprawnej, próbować realizować na drodze postępowania administracyjnego i postępowania przed sądami administracyjnymi. Interes prawny Miasta St. Warszawy, wynikający z prawa własności do nieruchomości, nie jest interesem prawnym w rozumieniu art. 50 § 1 ppsa w sprawie ze skargi tego Miasta na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 października 2003 r., dopóki nie została rozwiązana umowa z dnia 18.09.1997 r. o oddaniu gruntu w wieczyste użytkowanie.
Organy administracji architektoniczno-budowlanej, ani sądy administracyjne, nie są właściwe do kontrolowania tytułu prawnego na podstawie którego, inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Wystarczy bowiem, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, że składający wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, złoży oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższe jest dodatkowym argumentem przemawiającym za tym, że w sprawie wydania pozwolenia na budowę, nie ma interesu prawnego właściciel nieruchomości, który oddał ją w drodze umowy cywilnoprawnej w użytkowanie wieczyste inwestorowi po to, aby ten mógł przed właściwymi organami wylegitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Interes prawny, o którym mowa w art. 50 § 1 ppsa podobnie jak i interes prawny występujący w art. 28 k.p.a., nie zawsze i nie w każdym postępowaniu musi wynikać z prawa własności. Kryterium interesu prawnego przyjęte w powyższych przepisach, musi być badane indywidualnie w każdej sprawie w oparciu o przepisy administracyjnego prawa materialnego, na podstawie których ma być sprawa rozstrzygnięta. W przypadku Prawa budowlanego istnienie interesu prawnego nie wynika tylko z prawa własności nieruchomości, ale z szeregu innych tytułów, które mieszczą się pod pojęciem "prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" (art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego). Miasto St. Warszawa jako jednostka samorządu terytorialnego ma prawo realizować zadania z zakresu utrzymania ładu przestrzennego, jako zadanie własne w ramach kompetencji, wynikających z ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wcześniej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a nie w oparciu o przepisy Prawa budowlanego.
Jednoznaczne ustalenie, że w niniejszej sprawie Miasto Stołeczne Warszawa (jako jednostka samorządu terytorialnego), nie miało interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 ppsa, przesądza jednocześnie o braku uprawnienia do wniesienia skargi i o tym, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Dla podjęcia rozstrzygnięcia takiego, jak zaskarżone, nie było więc nawet konieczne odwoływanie się do argumentacji wywodzonej z orzecznictwa, jak to uczynił Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu. Fakt orzekania w sprawie Prezydenta Miasta St. Warszawy jako organ I instancji, może w tym przypadku stanowić dodatkowy argument przemawiający za tym, że ten sam organ w tej samej sprawie, chociaż tym razem występujący jako organ jednostki samorządu terytorialnego, nie może być "uprawnionym do wniesienia skargi", w rozumieniu art. 50 § 1 ppsa.
Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym od orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, jednak to, czy skarga kasacyjna zostanie uwzględniona, czy też oddalona, zależy od tego, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu, mimo błędnego uzasadnienia tego orzeczenia (art. 184 ppsa).
Mając powyższe na uwadze, podzielając niektóre poglądy krytyczne, zawarte w skardze kasacyjnej, a odnoszące się do uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł, jak w sentencji.