Uzasadnienie
Wyrokiem z 23 października 2019 r., II SA/Gl 322/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gliwicach oddalił skargę M.M. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (ŚWINB) z 15 lutego 2019 r., nr WINB-WOA.7721.505.2018.EU, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, M.M. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Myszkowie (PINB) o rozbiórkę tych części budynków mieszkalno-gospodarczych, które znajdują się na jego własności, tj. działce nr [...], pod adresem [...], [...].
Dalej w wyroku II SA/Gl 322/19 przywołano, że PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie legalności obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr [...], stanowiącej własność T. i A. K. na działce nr [...] będącej własnością M.M., położonych w [...]. Po przeprowadzeniu stosownego postępowania wyjaśniającego, w tym oględzin przedmiotowego terenu, zgromadzeniu dokumentów w sprawie, przeprowadzeniu poszukiwań brakującej dokumentacji w Urzędzie Miasta i Gminy K., Starostwie Powiatowym w Myszkowie i Archiwum Państwowym w Częstochowie, PINB decyzją z 10 września 2018 r., przywołując w podstawie prawnej art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017, poz. 1257 ze zm., K.p.a.) umorzył postępowanie. W uzasadnieniu swej decyzji organ ten wyjaśnił, że w ramach postępowania poddana została badaniu kwestia legalności wskazanego obiektu budowlanego, tj. budynku gospodarczo-składowo-sanitarnego o podanych w tej decyzji wymiarach.
Obiekt budowany był w latach 60-tych XX w. z różnego rodzaju materiału, od strony działki nr [...] jest w całości otynkowany. W stosunku do części obiektu - od strony południowej przeprowadzono postępowanie zakończone wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie garażu o powierzchni zabudowy 56 m². Dalej organ powiatowy wyjaśnił, że pomimo braku egzemplarza decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym, brak było podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowy obiekt wykonany został w warunkach samowoli budowlanej. W dacie wzniesienia tego obiektu (do 1 stycznia 1995 r.) inwestor nie musiał przechowywać decyzji o pozwoleniu na budowę, więc jej nieokazanie samo w sobie nie oznacza samowoli budowlanej. W sytuacji braku po stronie inwestora możliwości udokumentowania legalności obiektu budowlanego i braku dokumentacji obiektu w zasobach organów, organ uznał, że zaistniałe wątpliwości dotyczące legalności danego obiektu (robót budowlanych) należy rozstrzygać na korzyść inwestora.
Mając powyższe na uwadze powyższe organ I instancji uznał, że brak jest podstaw faktycznych i prawnych do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie legalności przedmiotowego obiektu budowlanego.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył M.M.
Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że powołaną na wstępie decyzją z 15 lutego 2019 r. ŚWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wojewódzki po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania wskazał, że przed rozpoznaniem odwołania zwrócił się do Urzędu Miasta i Gminy K. o zbadanie, czy w posiadanych zasobach archiwalnych pozwoleń na budowę i dokonanych zgłoszeń za lata 60-te XX w. znajdują się dokumenty dotyczące przedmiotowej inwestycji, uzyskując odpowiedź negatywną, iż dokumentów takich nie odnaleziono z jednoczesną informacją, że rejestry nie są kompletne. Organ odwoławczy umorzenie postępowania w sprawie ocenił jako zasadne. Jak wykazało postępowanie obiekt powstał w latach 60-tych XX w., właściciele nie przedłożyli pozwolenia na budowę tego obiektu, nie odnaleziono też pozwolenia na budowę w archiwach Starostwa Myszkowskiego czy Urzędu Miasta i Gminy K., przy czym archiwa te są niekompletne.
Oznacza to tylko tyle, że brak takiej dokumentacji, ale nie może to – zdaniem ŚINB – stanowić dowodu, iż budynek został postawiony samowolnie. Brak było obowiązku przechowywania dokumentacji związanej uzyskanym pozwoleniem na budowę. Brak możliwości wykazania samowoli budowlanej, w szczególności brak kompletności zasobów archiwalnych właściwych organów, skutkował bezprzedmiotowością postępowania w sprawie legalności przedmiotowego obiektu budowlanego, o czym prawidłowo orzekł organ I instancji. W zakresie przekroczenia granicy działek przy realizacji obiektu budowlanego, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu powiatowego, że problem naruszenia prawa własności chroniony może być w ramach postępowania cywilnego przed sądem powszechnym.
Wyrokując w sprawie II SA/Gl 322/19 kolejno wskazano, że skargę do WSA w Gliwicach na powyższą decyzję organu odwoławczego wniósł M.M., domagając się uchylenia decyzji obu instancji jako obarczonych wadą, powodującą ich nieważność. Przyznał, że inwestorzy otrzymali pozwolenie na inwentaryzację części obiektu budowlanego mocą decyzji PINB z 28 stycznia 1999 r., ale tylko na działce nr [...]. Właściciele działki nr [...] zajęli zaś samowolnie część działki będącej jego własnością – tj. działki nr [...]. Istnieją więc podstawy do wznowienia takiego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Skarżący podkreślił też, że w toku postępowania naruszono art. 10 K.p.a. – tj. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. W dodatkowych pismach procesowych skarżący podtrzymując skargę podkreślił, że organ I instancji działał na błędnie ustalonym stanie faktycznym, sam dokonując w protokołach z oględzin fałszywych i niezgodnych z rzeczywistością zapisów.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gliwicach skargę oddalił.
W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że nieokazanie przez inwestorów wymaganych dokumentów (m. in. w postaci pozwolenia na budowę wraz z pełną dokumentacją) dowodzi jedynie owego nieokazania, nie stanowi natomiast dowodu na samowolnie wykonane roboty budowlane. Żaden przepis Prawa budowlanego nie wprowadza bowiem domniemania samowoli budowalnej tylko dlatego, że inwestor lub jego następca po kilkudziesięciu latach od wzniesienia obiektu nie jest w stanie okazać stosownych dokumentów dowodzących jego legalnego powstania. Sąd wojewódzki uznał zatem, że skoro postępowanie administracyjne nie potwierdziło zarzucanych przez skarżącego okoliczności to organ I instancji prawidłowo umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie, a organ odwoławczy utrzymał tę decyzję w mocy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący – zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika.
Wskazany wyżej wyrok wnoszący skargę kasacyjną zaskarżył w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie od ŚWINB kosztów zastępstwa wg norm przepisanych.
Stosownie do art. 176 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325, Ppsa) skarżący kasacyjnie wnosił o rozpoznanie skargi na rozprawie.
Na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa sądowi pierwszej instancji zarzuca się naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z "art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1" polegającego na bezpodstawnym przyjęciu, że przedmiotowy obiekt budowlany, zlokalizowany na działce nr ew. [...] stanowiącej własność T. A. K. i na działce nr ew. [...] stanowiącej własność skarżącego, nie stanowi samowoli budowlanej, pomimo że zgromadzony materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia powyższego twierdzenia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w sytuacji braku decyzji o pozwoleniu na budowę nie tylko wskazane, ale wręcz konieczne było przeprowadzenie przez PINB szczególnie wnikliwego i dokładnego postępowania dowodowego. Okoliczność, że w dostępnych zasobach archiwalnych poszczególnych wyżej wskazanych urzędów nie odnaleziono pozwolenia na budowę, wg skarżącego nie jest wystarczające do uznania przez organ nadzoru budowlanego, że przedmiotowy obiekt nie jest samowolą budowlaną. Zdaniem skarżącego organ nadzoru budowlanego winien poszukiwać innych dowodów wskazujących, że przedmiotowy obiekt nie został wzniesiony w ramach samowoli budowlanej, lecz tego nie uczynił.
W odpowiedzi – zastępowanych przez profesjonalnego pełnomocnika uczestników T. K. i A. K. – na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestników kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.
Uczestnicy postępowania podnoszą, że skoro budynki od lat figurują w bazie ewidencji gruntów i budynków to nie sposób uznać, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną.
W piśmie procesowym pełnomocnika skarżącego kasacyjnie, w replice na odpowiedź uczestników na skargę kasacyjną, podtrzymano zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej.
Na rozprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wnosił i wywodził, jak w skardze kasacyjnej, składając wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 259 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).
A. Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uwzględniono jej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji.
W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.
B. W jedynej podstawie kasacyjnej postawiono sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, którego sąd oddalając skargę wszak nie stosował, w zw. z "art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1" nie określając wprost nazwy aktu normatywnego, z którego przepisy te zaczerpnięto. Dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na jej s. 6 przywołano oznaczenie skrótowe "k.p.a." i przytaczając treść art. 75 § 1 i art. 77 § 1 "k.p.a." dano do zrozumienia, iż stronie skarżącej kasacyjnie chodzi o zarzut naruszenia wyłuszczonych przepisów K.p.a. Innymi słowy, zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do wadliwego działania sądu pierwszej instancji, mającego polegać na tym, że nie zastosowano art. 145 §1 pkt 1 lit. c Ppsa wobec nie dostrzeżenia, że w postępowaniu administracyjnym dojść miało do naruszenia przepisów art. 7, 75 § 1 i 77 § 1 K.p.a. W ocenie Sądu Naczelnego tak określona podstawa kasacyjna nie jest usprawiedliwiona.
C. Z powyżej wymienionych przepisów Kodeksu wynika, że "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli" (art. 7 K.p.a.), "Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny" (art. 75 § 1 K.p.a.), "Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy" (art. 77 § 1 K.p.a.). W skardze kasacyjnej nie wskazano i nie uzasadniono w jakikolwiek sposób naruszenia przepisu art. 75 § 1 K.p.a., nie wynika ze środka odwoławczego, aby organy miały wadliwie nie dopuścić jakiegokolwiek środka dowodowego, który miałby przyczynić się do wyjaśnienia kwestii legalności kwestionowanej zabudowy uczestników.
Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. również – w ocenie Sądu Naczelnego – w realiach przedmiotowej sprawy ten zarzut jest chybiony. Organy nadzoru budowlanego poszukiwały dokumentów mających świadczyć o nielegalności przedmiotowej zabudowy, taką inicjatywę właściwy organ przejawiał, uzyskując przy tym informację o niekompletności zasobów archiwalnych. Nie można z tego względu czynić organom skutecznego zarzutu naruszenia cyt. uprzednio przepisu, uwzględniając także brak obowiązku przechowywania dokumentów świadczących o legalności zabudowy, biorąc pod uwagę zrealizowanie przedmiotowego obiektu w latach 60-tych XX w. W samej skardze kasacyjnej nie wskazano takiego środka dowodowego, który mógłby służyć wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, uwzględniając jej przedmiot (kwestia ewentualnej samowoli budowlanej). Z art. 7 K.p.a. wynika wszak, że czynności służące wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy organy podejmują nie tylko z urzędu, ale i na wniosek stron.
Co się tyczy eksponowania w skardze kasacyjnej przywołanego w niej judykatu – wyroku NSA z 10 marca 2017 r., II OSK 1753/15 – to nie zapadł on w granicach przedmiotowej sprawy, Sąd orzekający w tej sprawie nie jest nim związany, nadto powołana teza tegoż orzeczenia odnosi się do art. 105 § 1 K.p.a., naruszenia przepisu tego zaś skarżący kasacyjnie nie podnosił.
D. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, podlegała oddaleniu w myśl art. 184 Ppsa.
E. Oddaleniu podlegał wniosek uczestników o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wniosek taki sformułowany w odpowiedzi na skargę kasacyjną sporządzoną przez fachowego pełnomocnika, nie znajduje podstaw do uwzględnienia w aspekcie art. 204 Ppsa.
F. Wniosek pełnomocnika skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów pomocy prawnej winien zostać skierowany do właściwego sądu wojewódzkiego, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest w tym zakresie właściwym adresatem takiego wniosku (art. 254 § 1 Ppsa), co powinien wiedzieć wszak fachowy pełnomocnik.