Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 września 2019 r. oddalił skargę J. S. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego (dalej "Wojewoda") z dnia [...] lutego 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej "k.p.a.") w związku z art. 11c i art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1474), wskutek odwołania złożonego przez J. S. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wojewoda wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. Starosta P. udzielił Miastu L. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy bocznej od ul. K. w L., powiat poznański, województwo wielkopolskie. Decyzja została doręczona wnioskodawcy w trybie art. 11f ust. 3 ustawy szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, natomiast pozostałym stronom w drodze obwieszczenia z dnia [...] sierpnia 2018 r. Organ przyjął, ze skuteczne zawiadomienie pozostałych stron (w tym skarżącej) o wydaniu decyzji Starosty P. nastąpiło w drodze publicznego ogłoszenia z dniem [...] września 2018 r., a tym samym termin na złożenie odwołania upłynął z dniem [...] września 2018 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. S. zarzuciła postanowieniu Wojewody naruszenie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 11c i art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, polegające na ich błędnym zastosowaniu, a także art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia bez dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym okoliczności złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. Sąd wskazał, że w uchwale z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt II OPS 2/16 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że stosownie do art. 11f ust. 3 ustawy o szczególnych osadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, doręczenie dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości nie wyłącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 k.p.a. Oznacza to, że stronom postępowania, niebędącym inwestorem, decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaną na podstawie art. 11f ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, doręcza się w drodze obwieszenia.
Zatem zgodnie z zasadą wynikającą z art. 49 § 2 k.p.a. w tego typu sprawach, dla strony niebędącej inwestorem, termin do złożenia odwołania od decyzji rozpoczyna bieg po upływie 14 dni od dokonania publicznego obwieszenia o wydaniu decyzji. Ewentualne wadliwe wysłanie zawiadomienia o wydaniu decyzji pozostaje bez wpływu na bieg terminu do złożenia odwołania. Tym samym, w ocenie Sądu, Wojewoda prawidłowo uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki do wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W konsekwencji zarzuty skargi okazały się, zdaniem Sądu I instancji, niezasadne.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie art. 141 § 4 oraz 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) w związku z art. 11c oraz 11g ust. 1 punkt 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych polegające na nieprawidłowej kontroli sądowej zaskarżonego postanowienia Wojewody Wielkopolskiego w zakresie dotyczącym skuteczności zawiadomienia skarżącej kasacyjnie o wydanej decyzji oraz ustalenia terminu początkowego, od którego liczyć należy termin na złożenie odwołania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Podkreślić przede wszystkim trzeba, że przedmiotem niniejszej sprawy jest postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2018 r., a nie postanowienie w przedmiocie przywrócenia tego terminu.
Stosownie do art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
W rozpatrywanej sprawie w istocie poza sporem było uchybienie przez skarżącą kasacyjnie terminu do wniesienia odwołania. Podnoszone przez nią okoliczności związane z nieprawidłowością skierowania do niej zawiadomienia o wydaniu przez Starostę P. decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r. mogły być rozważane podczas rozpatrywania jej wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, ale w żaden sposób nie świadczą o tym, że termin ten nie został uchybiony. Zauważyć wypada, że skarżąca kasacyjnie miała świadomość uchybienia terminu do złożenia odwołania, skoro składała wniosek o jego przywrócenie. Wniosek ten nie został jednak uwzględniony i postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. Wojewoda Wielkopolski odmówił skarżącej przywrócenia terminu. Postanowienie to nie jest przedmiotem niniejszej sprawy.
Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma zatem fakt, że – jak trafnie podkreślono w motywach zaskarżonego wyroku – decyzja Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2018 r. została wydana na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach budowy dróg, a jej doręczenie nastąpiło w trybie art. 11f ust. 3 tej ustawy. Sąd I instancji słusznie przy tym wskazał, że w uchwale z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt II OPS 2/16 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że stosownie do art. 11f ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, doręczenie dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości nie wyłącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 k.p.a.
Termin początkowy, od którego należy liczyć termin na złożenie odwołania został w tej sytuacji prawidłowo ustalony.
Skoro zatem doręczenie decyzji nastąpiło w trybie art. 11f ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, to wynikający z tego faktu termin do wniesienia odwołania nie został dochowany, czego skarżąca kasacyjnie wcześniej nie kwestionowała. Spełniona więc została przesłanka do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2018 r.
Ustalenia powyższego nie podważa w żaden sposób podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 11c oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.
Uwzględniając normatywną treść art. 141 § 4 p.p.s.a., prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy, ogólny, o charakterze tylko kompetencyjnym i nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, O jego naruszeniu można mówić jedynie w sytuacji wykroczenia poza kompetencje sądu, zastosowania środka nieprzewidzianego w ustawie, względnie w sytuacji, gdy Sąd uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której w przepisie mowa. Przepis nie określa wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia uregulowania (wyrok NSA z 18.06.2019 r., II OSK 2029/17, LEX nr 2696289).
Stosownie do art. 11c ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy.
W myśl zaś art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stronie służy odwołanie do organu wyższego stopnia, którym jest wojewoda w przypadku wydania decyzji przez starostę.
W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji przeprowadził kontrolę ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, jak i zastosowanie przepisów prawa materialnego w ramach kontroli działalności administracji publicznej. Wyjaśnił też podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku o wskazanej wyżej treści.
Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki nie wyszedł też poza swoje kompetencje, nie zastosował środka nieprzewidzianego w ustawie, ani też nie uchylił się od obowiązku wykonania kontroli. Nie zakwestionował, że w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz że od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stronie służy odwołanie do organu wyższego stopnia, którym jest wojewoda w przypadku wydania decyzji przez starostę, a jedynie stwierdził, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego złożenia.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 11c oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie jest zatem uzasadniony, gdyż nie jest naruszeniem tych unormowań wyrażenie przez Sąd oceny innej od oczekiwanej przez stronę.
W tym stanie rzeczy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie znalazł usprawiedliwionych podstaw.
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.