Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 22 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 3/22, po rozpoznaniu skargi J.M. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 15 listopada 2021 r. nr WOP.7722.117.2021.AH w przedmiocie wniesienia zażalenia z uchybienie terminu w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, uchylił zaskarżone postanowienie (pkt I), a także zasądził od Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku na rzecz skarżącego J.M. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Postanowieniem z dnia 19 października 2021 r., znak: NB.I.5160.34.2021.MK Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku (dalej: "PINB PG") wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z przebudową i rozbudową istniejącego budynku magazynowego i budową budynku z przeznaczeniem parteru na cele handlowe z zapleczem i piętra na cele mieszkalne wraz z rozbiórką wiaty oraz udzieleniu pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania ww. budynku magazynowego na cele handlowe z zapleczem i piętra na cele mieszkalne na nieruchomości nr ew. gr [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] w B. oraz nakazał właścicielowi nieruchomości p. J.M. (dalej: "skarżący") przedłożenie w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia odpowiednych dokumentów. Powyższe postanowienie zostało doręczone skarżącemu w dniu 26 października 2021 r. (k. 113 akt adm. organu pierwszej instancji).
Na powyższe postanowienie skarżący, za pośrednictwem poczty e-mail, złożył dwa zażalenia o identycznej treści – jedno do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku oraz drugie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej: "PINB"). PINB PG odebrał wysłane zażalenie w dniu 3 listopada 2021 r., zaś PINB w dniu 2 listopada 2021 r. PINB uznając się za organ niewłaściwy, na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a.") przekazało za pośrednictwem Poczty Polskiej zażalenie skarżącego do PINB PG, które wpłynęło do organu właściwego w dniu 8 listopada 2021 r.
Postanowieniem z dnia 15 listopada 2021 r. znak: WOP.7722.117.2021.AH Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej: "PWINB") stwierdził, że zażalenie skarżącego J.M. zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 141 § 2 k.p.a. w związku z tym pozostawił je bez rozpoznania.
W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że postanowienie PINB PG zostało doręczone skarżącemu w dniu 26 października 2021 r., a zatem 7 dniowy termin do wniesienia zażalenia upływał skarżącemu w dniu 2 listopada 2021 r. Z akt sprawy wynika, że zażalenie skarżącego zostało nadane przez pocztę e-mail w dniu 3 listopada 2021 r. o godz. 9.23 a jego przyjęcie potwierdzone w tym dniu przez kancelarię PINB PG w Białymstoku, to jest po upływie przewidzianego przepisami 7 dniowego terminu. To samo zażalenie skarżący za pośrednictwem poczty e-mail wysłał w dniu 2 listopada 2021 r. także do PINB w Białymstoku, który na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał je za pośrednictwem Poczty Polskiej zgodnie z właściwością do PINB PG. Zażalenie to wpłynęło do organu właściwego czyli PINB PG w dniu 8 listopada 2021 r., a zatem także po upływie terminu do złożenia zażalenia.
Organ wyjaśnił przy tym, że jedynie w sytuacjach opisanych w art. 57 § 5 k.p.a. można mówić o uznaniu, że termin został zachowany, a żadna z wymienionych w tym przepisie okoliczności nie zaistniała w przedmiotowej sprawie. Tym samym, złożone przez skarżącego zażalenie, wniesione z uchybieniem 7 dniowego terminu, nie może być rozpatrzone w toku postępowania przed organem drugiej instancji.
J.M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.
W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.
Pismem procesowym z dnia 28 stycznia 2022 r. skarżący nie wyraził zgody na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, jednocześnie wniósł o powołanie świadków: osób obecnym przy wysłaniu obu e-maili oraz pracownika Inspektora Nadzoru Budowlanego w celu ustalenia w jaki sposób ustalił datę wysłania e-maili. Skarżący oświadczył, że może dostarczyć do sądu laptop, z którego były wysyłane e-maile w celu zbadania go przez biegłego sądowego, jest także skłonny ponieść koszty ewentualnej ekspertyzy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie, choć nie z przyczyn w niej wskazanych.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, jak słusznie przyjął organ odwoławczy, że postanowienie PINB PG w Białymstoku z dnia 19 października 2021 r. zostało skutecznie doręczone skarżącemu w dniu 26 października 2021 r., a zatem 7 – dniowy termin na złożenie zażalenia upływał skarżącemu z dniem 2 listopada 2021 r. Ponadto, organ ustalił, że skarżący za pośrednictwem poczty e-mail, złożył dwa zażalenia o identycznej treści – jedno do PINB PG w Białymstoku oraz drugie do PINB w Białymstoku. PINB PG odebrał wysłane zażalenie w dniu 3 listopada 2021 r., zaś PINB w dniu 2 listopada 2021 r. PINB w Białymstoku uznając się za organ niewłaściwy, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazało za pośrednictwem Poczty Polskiej zażalenie skarżącego do PINB PG, które wpłynęło do organu właściwego, czyli PINB PG w dniu 8 listopada 2021 r.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku nie można zgodzić się z PWINB w Białymstoku jakoby skarżący nie dochował terminu do złożenia zażalenia. Wskazać bowiem należy, że organ nie dostrzegł regulacji art. 65 § 2 k.p.a. Stosownie do tegoż przepisu, podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Przez podanie, w rozumieniu k.p.a., rozumie się również żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia – art. 63 § 1 k.p.a. Tym samym wniesienie zażalenia do organu niewłaściwego nie powoduje dla strony negatywnych konsekwencji związanych z uchybieniem terminowi, jeżeli możliwość skutecznego wniesienia zażalenia jest ograniczona terminem, a jego upływ nastąpił między wniesieniem zażalenia przez stronę a jego przekazaniem do organu właściwego. Jeżeli zatem w sprawie bezspornie ustalono, że skarżący wniósł zażalenie w dniu 2 listopada 2021 r. do organu niewłaściwego (prezentata PINB w Białymstoku k. 3 akt organu odwoławczego) i jednocześnie ustalono, że właściwym będzie inny organ administracji publicznej, to wówczas PINB w Białymstoku był zobowiązany do niezwłocznego przekazania zażalenia do organu właściwego, czyli PINB PG w Białymstoku.
W okolicznościach niniejszej sprawy przyjąć zatem należało, zgodnie z brzmieniem art. 65 § 2 k.p.a., że zażalenie skarżącego zostało złożone 2 listopada 2021 r., a nie jak przyjął organ odwoławczy, dopiero z dniem wpływu do organu właściwego czyli 8 listopada 2021 r. Oznacza to, że skarżący wniósł zażalenie z zachowaniem 7 - dniowego terminu, o którym mowa w art. 141 § 2 k.p.a.
Sąd I instancji zaznaczył, że odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących wysłania e-maili z zażaleniem w dniu 1 listopada 2021 r., wyjaśnić skarżącemu należy, że powyższa okoliczność, w świetle obowiązujących przepisów, nie jest istotna dla oceny dochowania terminu do złożenia środka zaskarżenia. Z dołączonej do skargi wydruków z poczty elektronicznej (k. 3 akt sądowych) jak i wydruków znajdujących się w aktach administracyjnych (k. 2 akt organu odwoławczego) wynika, że owszem skarżący wysłał e-maila w dniu 1 listopada 2021 r. około godz. 14, jednakże uczynił to zwykłą pocztą elektroniczną. Fakt ten w żadnym stopniu nie może wskazywać, że skarżący dochował terminu do dokonania określonej czynności procesowej, w tym wypadku skutecznego wniesienia środka zaskarżenia jakim jest zażalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że jedynie w sytuacji wysłania przez skarżącego zażalenia na adres do doręczeń elektronicznych organu administracji publicznej i otrzymaniu dowodu jego otrzymania można mówić o zachowaniu terminu do jego wniesienia (art. 57 § 5 pkt 1 k.p.a.). Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie, bowiem skarżący wysłał zażalenie za pośrednictwem zwykłej skrzynki pocztowej. Tym samym, za najwcześniejszą datę wniesienia zażalenia w przedmiotowej sprawie można było przyjąć dzień 2 listopada 2021 r., czyli datę odczytania wiadomości w PINB w Białymstoku. Nie zmienia to jednak oceny, że dzień ten był ostatnim dniem na skuteczne złożenie przez skarżącego zażalenia od postanowienia PINB PG w Białymstoku z dnia 19 października 2021 r., a zatem skarżący dochował 7- dniowego terminu na jego wniesienie.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 w zw. z art. 134 k.p.a., poprzez jego naruszenie i uchylenie zaskarżonego postanowienia tutejszego organu z 15 listopada 2021 r., znak: WOP.7722.117.2021.AH, w sytuacji gdy skarżący wysłał zażalenie w formie wiadomości e - mail bez podpisu elektronicznego, jak też nie podpisane profilem zaufanym,
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 w zw. z art. 57 § 5 pkt 1 k.p.a. i uznanie, że zażalenie wniesione na adres e - mail organu, a nie wysłane na adres do doręczeń elektronicznych, jest środkiem zaskarżenia wniesionym skutecznie,
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 w zw. z art. 63 § 3a k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i pominięcie okoliczności, iż podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisane potwierdzonym profilem zaufanym,
- 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 w zw. z art. 65 § 2 k.p.a., poprzez uznanie, że skarżący wniósł zażalenie w terminie, w sytuacji gdy zażalenie wysłane zarówno do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, jak i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku, złożone było w formie zwykłej wiadomości e - mail bez podpisu elektronicznego, jak też nie potwierdzone profilem zaufanym,
- 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie przedmiotowej skargi, w trybie art. 188 p.p.s.a., a w konsekwencji wniósł o oddalenie skargi z dnia 10 grudnia 2021 r., wniesionej na rozstrzygnięcie organu odwoławczego z dnia 15 listopada 2021 r., znak: WOP.7722.117.2021.AH, z uwagi na brak uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) wnosi się na piśmie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu. Podania utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się na adres do doręczeń elektronicznych. Jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania. Zatem podania wnoszone za pomocą środków komunikacji elektronicznej powinny być wnoszone na adres do doręczeń elektronicznych. Nie można jednak utożsamiać adresu mailowego organu z adresem do doręczeń elektronicznych, uznając odwołanie wniesione przez Skarżącego mailem za podanie wniesione za pośrednictwem adresu do doręczeń elektronicznych.
Podanie wniesione na adres do doręczeń elektronicznych zawiera dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru. Podanie wniesione na piśmie w postaci elektronicznej powinno spełniać kumulatywnie następujące wymagania: być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub uwierzytelniane w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej oraz zawierać dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru.
Podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno być podpisane lub uwierzytelnione. Uwierzytelnienie może następować przez zastosowanie innych technologii, przy czym te inne technologie muszą zapewnić możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej (art. 20a ust. 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne - tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 346 z późn. zm.). Format danych to szczegółowo określony sposób zapisania informacji przeznaczonej do przechowywania w pliku komputerowym. Zgodnie z § 17 rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 180) pisma w formie dokumentu elektronicznego wnoszone za pomocą elektronicznej skrzynki podawczej sporządza się w formacie danych XML na podstawie wzorów dokumentów elektronicznych umieszczonych w centralnym repozytorium lub lokalnym repozytorium.
Zgodnie z § 16 powołanego wyżej rozporządzenia po opatrzeniu poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń bezpośrednio po zakończeniu procesu weryfikacji podpisu elektronicznego adresata udostępnia adresatowi do pobrania doręczany dokument elektroniczny wraz z podpisanym przez niego poświadczeniem doręczenia oraz udostępnia organowi doręczającemu podpisane poświadczenie doręczenia. Te i inne kwestie dotyczące formatu danych i wzorów podań reguluje rozdział 3 rozporządzenia "Sposób sporządzania dokumentów elektronicznych"; a także rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności, minimalnych wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w postaci elektronicznej oraz minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2247).
Zatem należało przyjąć, że dopiero w razie wniesienia dokumentu (zażalenia) za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej na adres do doręczeń elektronicznych, możliwe byłoby stosowanie wymogów określonych w art. 63 § 3a k.p.a., a w razie ich niespełnienia - art. 64 § 2 k.p.a.
Okolicznością niesporną w sprawie jest fakt wniesienia przez skarżącego zażalenia w formie mailowej. Skoro zażalenie wniesione zostało mailem a nie poprzez elektroniczną skrzynkę podawczą na adres do doręczeń elektronicznych organu, brak było podstaw do stosowania do niego wymogów z art. 63 § 3a k.p.a. oraz uznania, że w razie ich niespełnienia konieczne jest zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. Stąd też bez znaczenia pozostawała okoliczność, że PINB w Białymstoku wydrukował maila skarżącego i opatrzył go pieczęcią potwierdzając tym samym datę jego przyjęcia, a następnie wysłał pocztą według właściwości do PINB PG w Białymstoku. Wskazany na wstępie art. 63 § 1 k.p.a. nie przewiduje takiej formy wniesienia zażalenia, stąd też nie może być mowy o zachowaniu ustawowego terminu do jego wniesienia.
Prawidłowo zatem PINB PG uznał, że skarżący wniósł zażalenie dopiero w dniu 3 listopada 2021 r., to jest z przekroczeniem terminu wskazanego w art. 141 § 2 k.p.a., co obligowało organ do stwierdzenia jego wniesienia z uchybieniem terminu stosownie do art. 134 k.p.a.
W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.