Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1699/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi skargi [...] w Warszawie, zwany dalej: "skarżący", na decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania obowiązków – oddalił skargę.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Mazowiecki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, zwany dalej: "MKWPSP", decyzją wydaną [...] maja 2011 r., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Warszawie, zwanego dalej: "KMPSP", wydaną [...] marca 2011 r.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że w dniu 7 marca 2011 r. przedstawiciel KMPSP, przeprowadził czynności kontrolno-rozpoznawcze w części budynku Pałacu Kultury i Nauki w Warszawie, zajmowanej przez skarżącego. Podczas kontroli stwierdzono nieprawidłowości w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego ww. budynku. Mając powyższe na uwadze KMPSP, decyzją z dnia [...] marca 2011 r., zobowiązał skarżącego - właściciela części budynku do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, tj. usunięcia materiałów palnych z dróg komunikacji ogólnej w piwnicy, usunięcia materiałów palnych oraz stałej zabudowy ograniczającej dostęp do wyjść ewakuacyjnych, usunięcia wszystkich materiałów palnych z dróg ewakuacyjnych. Pismem z dnia 1 kwietnia 2011 r., skarżący odwołał się od obowiązków określonych w przedmiotowej decyzji, wnosząc o zmianę terminu realizacji decyzji i uchylenia jej punktu 3 d, dotyczącego usunięcia wszystkich materiałów palnych z dróg ewakuacyjnych, tj. boksów biurowych zlokalizowanych w obrębie korytarza na parterze, w których są materiały palne w postaci stołów drewnianych, krzeseł, wyrobów papierowych.
Organ odwoławczy biorąc pod uwagę argumenty odwołania podkreślił, że obowiązek określony w kontrolowanej decyzji jest obowiązkiem wynikającym z § 4 ust 1 pkt 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r., w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719), niezwiązanym z faktem prowadzenia w budynku jakichkolwiek prac remontowych, jego przebudową, zmianą sposobu użytkowania bądź adaptacją. Składowanie materiałów palnych na drogach komunikacji ogólnej służących ewakuacji ma zasadniczy wpływ na możliwość powstania pożaru oraz szybkość jego rozprzestrzeniania, co może utrudnić lub uniemożliwić ewakuację. Zakaz gromadzenia w obrębie dróg ewakuacyjnych materiałów palnych, np. w materiałów drewnianych, drewnopochodnych, mebli itp., został wprowadzony przez przepisy przeciwpożarowe wiele lat temu i stanowi jeden z podstawowych elementów przygotowania budynku do prowadzenia działań ratowniczo-gaśniczych, w tym umożliwiającą sprawną ewakuację.
Organ podkreślił, że przepisy przeciwpożarowe nie przewidują żadnych rozwiązań zamiennych lub doraźnych działań zabezpieczających, rekompensujących czynności, które mogą spowodować pożar, jego rozprzestrzenianie się, utrudnienia działania ratowniczego lub ewakuacji. W § 4 ust. 1 cytowanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wskazany jest jednoznacznie zakaz składowania materiałów palnych na drogach komunikacji ogólnej służących celom ewakuacji ludzi.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył skarżący. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucił organowi naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 oraz art. 113 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r., o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r., Nr 162, poz. 1568), zwaną dalej: "ustawa o ochronie zabytków".
W odpowiedzi na skargę, Mazowiecki Wojewódzki Komendant Państwowej Straży Pożarnej wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W motywach wyroku oddalającego skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poczynił następujące rozważania:
Podstawę materialnoprawną decyzji organów stanowił przepis art. 26 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006 r. nr 96, poz. 667 ze zm.), zgodnie z którymi komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej m.in. do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie.
Istotne jest przy tym, że stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r., Nr 178, poz. 1380), obowiązek przestrzegania przeciwpożarowych wymagań techniczno – budowlanych, instalacyjnych i technologicznych (pkt 1) spoczywa na właścicielu budynku, obiektu budowlanego lub terenu.
W rozpoznawanej sprawie niewątpliwym jest, że w dniu 7 marca 2011 r., przeprowadzono w części budynku Pałacu Kultury i Nauki, zajmowanej przez skarżącego, czynności kontrolne w wyniku których stwierdzono nieprawidłowości naruszające przepisy ochrony przeciwpożarowej.
W związku z powyższymi ustaleniami, KMPSP, powołując art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r. Nr 109, poz, 719) nakazał skarżącemu:
- 1. Usunąć materiały palne z dróg komunikacji ogólnej w piwnicy, tj. drewnopochodne elementy dekoracji, drzwi drewniane (§ 4 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia).
- 2. Usunąć wszystkie materiały palne oraz stałe zabudowy ograniczające dostęp do:
- a) wyjścia ewakuacyjnego prowadzącego z jednego wiatrołapu na zewnątrz budynku,
- b) wyjścia ewakuacyjnego prowadzącego z sali ekspozycji kopalni zlokalizowanej na 2 kondygnacji do klatki schodowej nr 4. (§ 4 ust. 1 pkt 18 rozporządzenia).
- 3. Usunąć wszystkie materiały palne z dróg ewakuacyjnych, tj.:
- a) szafy, zlokalizowane na całej długości i wysokości korytarza części biurowej na arterze,
- b) drewniane stoły, szafki i inne materiały palne stanowiące sklep i zaplecze sklepu, które zlokalizowane są w klatce chodowej nr 6 na wysokości piwnicy i parteru,
- c) wystawy wykonane z materiałów palnych, zlokalizowane:
- - na spocznikach klatki schodowej nr 2, na kondygnacjach 2-4,
- - na spoczniku klatki schodowej nr 3, na kondygnacji 3,
- - na spoczniku klatki schodowej nr 5, na kondygnacji 2,
- d) boksy biurowe zlokalizowane w obrębie korytarza na parterze, w których są materiały palne w postaci stołów drewnianych, krzeseł, wyroby papierowe (§ 4 ust. 1 pkt 11).
Przywołany przez organ § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. (wydanego na podstawie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, stanowi, że: w obiektach oraz na terenach przyległych do nich jest zabronione wykonywanie m.in. następujących czynności, które mogą spowodować pożar, jego rozprzestrzenianie się, utrudnienie prowadzenia działania ratowniczego lub ewakuacji:
- 1) składowanie materiałów palnych w pomieszczeniach technicznych, na nieużytkowych poddaszach i strychach oraz na drogach komunikacji ogólnej w piwnicach;
- 2) składowanie materiałów palnych na drogach komunikacji ogólnej służących ewakuacji lub umieszczanie przedmiotów na tych drogach w sposób zmniejszający ich szerokość albo wysokość poniżej wymaganych wartości określonych w przepisach techniczno-budowlanych;
- 3) uniemożliwianie lub ograniczanie dostępu do: lit e – wyjść ewakuacyjnych albo okien dla ekip ratowniczych.
W przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, nałożenie określonych obowiązków na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, następuje obligatoryjnie, bowiem przepisy nie dopuszczają stosowania rozwiązań zamiennych. Brak jest jakichkolwiek podstaw do zwolnienia skarżącego z obowiązków z uwagi na obligatoryjność działania organów Państwowej Straży Pożarnej z wyłączeniem uznania administracyjnego – co wynika z art. 26 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej przy czym, z powyższej regulacji wynika również, że stosowanie rozwiązań zamiennych jest postępowaniem odrębnym w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie art. 26 w/w ustawy.
[...] w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, wniósł o jego uchylenie i rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny, co do istoty sprawy, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Zarzucił naruszenie przepisów:
- - art. 2 Konstytucji R.P., tj. zasady demokratycznego państwa prawnego i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwaną dalej: "k.p.a.", tj. zasady pogłębiania zaufania do państwa, poprzez przyjęcie, że organ ochrony przeciwpożarowej może wydawać decyzje w oderwaniu od innych przepisów prawa,.skutkującą narażaniem obywatela na sankcje w każdym wypadku, niezależnie od jego zachowania;
- - art. 36 i 111 ustawy o ochronie zabytków, poprzez niezastosowanie w sprawie art. 106 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor rozwijając podniesione zarzuty, wskazał, że niewykonanie decyzji organów ochrony przeciwpożarowej naraża na sankcję na podstawie przepisów o ochronie przeciwpożarowej, zaś jej wykonanie, naraża na sankcję wedle przepisów o ochronie zabytków.
Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że ustawodawca w przepisie art. 106 k.p.a., przewidział sytuację, gdy może zaistnieć konflikt przepisów chroniących różne dobra, tj. zabytki oraz zdrowie i życie ludzi przebywających na terenie zabytkowego budynku, lecz wiele organów uważa przepisy regulujące ich zakres działania za jedyne, pomijając regulacje z innych dziedzin systemu prawa, co prowadzi do konfliktów i do sytuacji, że "cokolwiek zrobisz, będziesz ukarany". Narusza to konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego tj. art. 2 Konstytucji R.P. oraz art. 8 k.p.a., tj. zasadę pogłębiania zaufania do państwa.
Skarżący podnosił, że w sprawie powinien być zastosowany art. 106 k.p.a., w drodze analogii, jak wskazano to w wyroku WSA W Lublinie z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt: II SA/Lu 343/08, w którym stwierdzono, że przed wydaniem decyzji, co do nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623), w odniesieniu do budynku mającego charakter zabytkowy, należy uzyskać opinię konserwatora zabytków, nie wymagającą jednak formy postanowienia, o którym mowa w art. 106 § 5 k.p.a.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, tak powinno stać się także w sprawie niniejszej.
W jego ocenie, przepisy przeciwpożarowe nie są przepisami wyłącznie obowiązującymi i właściwe ich odczytanie wymaga uwzględnienia także przepisów o ochronie zabytków, w tym ustawy o ochronie zabytków. Ponadto przepis rangi rozporządzenia nie może zmieniać istoty i sensu zapisów innej ustawy, w tym przypadku ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wywodził też, że same przepisy przeciwpożarowe bez uwzględnienia innych przepisów - w tym przepisów o ochronie zabytków - nie mogą stanowić podstawy do podjęcia bezwzględnych i nieodwracalnych działań z pominięciem innych przepisów.
Skarżący zarzucił, że w uzasadnieniu wyroku, Sąd I instancji nie odniósł się do tej kwestii powyżej wskazanego konfliktu norm prawnych i zastosowania art. 106 k.p.a., tj. zasięgania opinii konserwatora.
W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, realizacja orzeczonego nakazu wymaga uzyskania zgody konserwatora zabytków, której brak oznacza niewykonalność zaskarżonej decyzji, co wynika z faktu, że ustawa o ochronie zabytków, ustanawia zakaz jakiejkolwiek ingerencji w substancję zabytku, natomiast ewentualna zgoda konserwatora stanowi odstępstwo od tej generalnej zasady. Jak dalej wywodził skarżący, budynek Pałacu Kultury i Nauki, jest wpisany do Rejestru Zabytków wraz ze stałym wyposażeniem i wystrojem architektonicznym, do którego należą wbudowane na stałe w ściany i znajdujące się na korytarzu szafy, o których mowa w pkt 3a decyzji, a także boksy biurowe, o których mowa w jej pkt 3 d.
W ocenie autora skargi kasacyjnej, w sytuacji gdy naruszenie przepisów przeciwpożarowych zagrażałoby ludziom lub bezpośrednio narażało na powstanie pożaru, w ramach swej wyłącznej kompetencji KMPSP mógł (i powinien) wstrzymać eksploatację obiektu, lub wskazanych pomieszczeń. Decyzja taka, jako nieingerująca w substancję zabytku nie wymagałaby zgody konserwatora, jednakże zgodnie z art. 113 ustawy o ochronie zabytków, konserwator winien zostać zawiadomiony o zagrożeniu zabytku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwaną dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, a więc granicami, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśliła w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
W skardze kasacyjnej zawarto zarzut naruszenia przepisu art. 2 Konstytucji R.P. oraz art. 8 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, co polegało, w ocenie autora skargi kasacyjnej, na wydaniu zaskarżonej decyzji w oderwaniu od innych przepisów prawa, która to sytuacja naraża obywatela na sankcję, albowiem zastosowanie się skarżącego do nałożonych obowiązków, pociągnie za sobą sankcje wedle przepisów o ochronie zabytków.
Wnoszący skargę kasacyjną nie wskazał jednak, ani w treści zarzutów odnoszących się do naruszenia art. 2 Konstytucji R.P. oraz art. 8 k.p.a., ani w ich uzasadnieniu, które przepisy winny były być dodatkowo przez organy zastosowane, a także nie wskazał podstawy prawnej do nałożenia ww. sankcji. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika również, że niezastosowanie przepisu art. 106 § 5 k.p.a., narusza powyższe zasady. Jednakże skarżący twierdząc, że zachodziła konieczność uzyskania przez organ opinii konserwatora zabytków, jednocześnie sprzecznie z powyższym stanowiskiem wywodził, że opinia ta nie wymaga formy postanowienia, o którym mowa w tym przepisie, co sprawia, że wywody autora skargi kasacyjnej są w tym zakresie wzajemnie sprzeczne, a przez to nie mogą podlegać ocenie w zakresie ich zasadności.
Co jednak istotniejsze, w skardze kasacyjnej nie wskazano, jaką regułę lub zasadę naruszył Sąd I instancji, która wynika z zasady demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającej zasadę sprawiedliwości społecznej, zawartej w przepisie art. 2 Konstytucji R.P. Trzeba bowiem mieć na względzie, że pojęcie demokratycznego państwa prawnego nie zostało zdefiniowane w żadnym przepisie prawa. Jak przyjęto w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, klauzula demokratycznego państwa prawnego, stanowi zbiorcze wyrażenie szeregu różnych reguł oraz zasad, które wprawdzie nie zostały expressis verbis ujęte w pisanym tekście Konstytucji, jednakże w sposób immanentny wynikają z jej aksjologii oraz z istoty demokratycznego państwa prawnego. Przede wszystkim więc adresatem zasady demokratycznego państwa prawa jest prawodawca i to na nim spoczywa obowiązek tworzenia takiego prawa, aby państwo zasługiwało na miano demokratycznego państwa prawnego, choć omawiana zasada stanowi tez podstawę rozstrzygnięć podejmowanych przez sądy, a przede wszystkim przez Trybunał Konstytucyjny.
Aby zasada ta mogła być podstawą skargi kasacyjnej, niezbędne jest określenie, na jaką naruszoną wartość, wynikającą z tej zasady powołuje się kasator. Wszak reguły i zasady wywodzone z zasady demokratycznego państwa prawnego mają różny charakter i odnoszą się zarówno do prawa materialnego, jak i do zasad prawidłowej legislacji, zakazu stanowienia przepisów z mocą wsteczną, nakazu zachowania odpowiedniej vacatio legis, nakazu poszanowania praw słusznie nabytych, ale też praworządności i legalizmu, oznaczającymi m.in. związanie wymiaru sprawiedliwości i administracji publicznej granicami prawa oraz zapewnienie sprawiedliwych, a także równych procedur. (por. wyrok TK z dnia 7 października 2008 r., sygn. P 30/07, OTK – A 2008, nr 8, poz. 135). Przedmiotowa sprawa została rozstrzygnięta przez właściwy organ, na podstawie przepisów prawa, a nadto została poddana kontroli sądu. Nałożone obowiązki mają oparcie w materailnoprawnej podstawie rozstrzygnięcia, a ich treść stanowi niewątpliwie przejaw realizacji jednej z podstawowych funkcji Państwa, jaką jest strzeżenie bezpieczeństwa swoich obywateli, gwarantowanego przepisem art. 5 Konstytucji R.P. W tych warunkach, brak odniesienia omawianego zarzutu skargi kasacyjnej do konkretnie naruszonej reguły, którą da się wyprowadzić z omawianej zasady, uniemożliwia jego merytoryczną ocenę.
Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia przepisu art. 8 k.p.a., który wyraża z kolei zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Zasada ta musi rzecz jasna odpowiadać standardom konstytucyjnym demokratycznego państwa prawnego. Realizacja zasady zaufania obywateli do władzy publicznej, oparta jest na przestrzeganiu reguł postępowania przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zasada ta uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania. Jest to zasada najszersza pod względem zakresu. Można w niej pomieścić bogaty katalog zasad ogólnych. Niewątpliwie bowiem pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa służy podejmowanie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, udzielanie należytej i wyczerpującej informacji, zapewnienie stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania, wyjaśnianie zasadności przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwianiu sprawy czy szybkości postępowania organu (por. wyrok NSA z 29.11.2012 r., sygn. akt I OSK 1045/12).
Czynienie jednak wytyku naruszenia omawianej zasady, przy powołaniu argumentów dotyczących pominięcia zastosowania innych regulacji prawnych, których zresztą precyzyjnie nie określono, jak też powoływanie argumentu o narażeniu obywatela na sankcje, której podstawy również nie określono, powoduje, że powyższa argumentacja nie mieści się w katalogu uchybień odnoszących się do stosowania przez organy przepisu art. 8 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 36 ustawy o ochronie zabytków i art. 111 tej ustawy, poprzez niezastosowanie w sprawie art. 106 k.p.a., należy stwierdzić, że wszystkie te przepisy zostały podane bez jednostek redakcyjnych. Co do przepisu art. 106 k.p.a., to z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej można wywnioskować, że chodzi o naruszenie przepisu art. 106 § 5 k.p.a., lecz w stosunku do art. 36 ustawy o ochronie zabytków i art. 111 tej ustawy, brak jest jakichkolwiek wywodów, które mogłyby być pomocne do ustalenia ich jednostek redakcyjnych. Trzeba też dodać, że, jak już zaznaczono to we wcześniejszych rozważaniach, skarżący twierdząc, że zachodziła konieczność uzyskania przez organ opinii konserwatora zabytków, jednocześnie sprzecznie z tym poglądem wywodził, że opinia ta nie wymaga formy postanowienia, o którym mowa w art. 106 § 5 k.p.a., co sprawia, że jego wywody są w tym zakresie wzajemnie sprzeczne, a przez to nie mogą podlegać ocenie w zakresie ich zasadności.
Wszystko to sprawia, że brak jest podstaw do merytorycznego rozpoznania zarzutu naruszenia wskazanych wyżej przepisów. Nie można bowiem uznać, że warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Warunek zresztą wskazania, zgodnie z przepisem art. 174 p.p.s.a., czy wnoszący skargę kasacyjną opiera ją na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego, czy procesowego, również nie został spełniony.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.