Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 października 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 210/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. Z. na decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla zadania pod nazwą: "Budowa Drogi Powiatowej [...] ([...])", planowanego od ul. [...], przez ul. [...],[...],[...],[...], do ul. [...] we W., oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył L. Z., zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- I. naruszenie przepisów prawa materialnego:
- 1. art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, a przez to uznanie, że brak skarżącemu interesu prawnego w zakresie, w jakim kwestionuje możliwość i prawidłowość oceny przez organ orzekający opinii konserwatora w zakresie dopuszczalności realizacji inwestycji na terenie obszaru zabytkowego oraz wskazanych w niej warunków, wobec braku tytułu prawnego w postaci prawa rzeczowego do nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, podczas gdy skarżącemu przysługuje wskazany interes prawny, a przez to nierozważenie wskazanych zarzutów i nie odniesienie się wyczerpująco do nich,
- 2. art. 106 k.p.a. w zw. z art. 11d ust. 1 pkt 8f, ust. 2 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez odmowę uchylenia skarżonej decyzji przez Sąd pierwszej instancji, wskutek dokonania błędnej wykładni i błędnego zastosowania wskazanych przepisów, a przez to dokonanie błędnej oceny znaczenia Opinii [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. ("[...]WKZ") z [...] lipca 2019 r. w przedmiocie negatywnego zaopiniowania przez [...]WKZ części inwestycji pn. "Budowa [...] we W." prowadzonej w granicach i terenie zabytkowego Parku [...], a to przez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że opinia ta nie jest wydawana w ramach współdziałania organów i nie ma charakteru wiążącego,
- 3. art. 106 k.p.a. w zw. z art. 11d ust. 1 pkt 8f, ust. 2 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 4 pkt 2 i 3, art. 89 pkt 2 i art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez ich błędną wykładnię i błędne zastosowanie, a przez to odmowę uchylenia skarżonej decyzji, mimo rażącego naruszenia prawa przez organ i uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że nieuzyskanie przez inwestora decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o skreśleniu z rejestru zabytków części lub całości zabytku – Parku [...] we W., nie jest przeszkodą w uzyskaniu Decyzji ZRID, jak wskazano w Opinii [...]WKZ z [...] lipca 2019 r.,
- 4. art. 11d ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 11d ust. 1 pkt 8f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 31 oraz 36 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez odmowę uchylenia skarżonej decyzji przez Sąd pierwszej instancji poprzez dokonanie błędnej wykładni i błędne zastosowanie wskazanych przepisów, a przez to uznanie, że decyzja odmowna w zakresie możliwości przeprowadzenia badań archeologicznych na całym odcinku inwestycji pn. "Budowa [...] we W." wydana z uwagi na przedłożenie przez inwestora ww. organowi [...]WKZ niekompletnej dokumentacji – programu badań archeologicznych, w szczególności w części ww. inwestycji prowadzonej w granicach i terenie zabytkowego Parku [...]. ze względu na odmowę [...]WKZ uzgodnienia przedłożonego przez inwestora planu badań na odcinku planowanej drogi w terenie zabytkowego Parku [...], ze względu na negatywny wpływ ww. inwestycji na krajobraz kulturowy oraz zabytki archeologiczne znajdujące się w tym terenie, nie stanowi przeszkody do wydania skarżonej decyzji ZRID,
- 5. art. 11d ust. 1 pkt 8f w zw. z art. 11d ust. 2 oraz ust. 3 w zw. z art. 11e oraz w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez odmowę uchylenia skarżonej decyzji przez Sąd pierwszej instancji poprzez dokonanie błędnej wykładni i błędne zastosowanie wskazanych przepisów przez uznanie, że realizacja przez Inwestora warunków uznanych przez [...]WKZ za konieczne w celu wydania skarżonej decyzji ZRID, tj. obowiązku zawarcia informacji zawartych w Opinii [...]WKZ na temat zakresu ochrony konserwatorskiej oraz warunków wynikających z potrzeb ochrony zabytków, nie jest konieczna,
- 6. art. 11d ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 11d ust. 1 pkt 8f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 6 ust. 3 Konwencji w sprawie ochrony światowego dziedzictwa kulturalnego i naturalnego poprzez dokonanie błędnej wykładni i błędne zastosowanie wskazanych przepisów poprzez odmowę uchylenia skarżonej decyzji przez Sąd pierwszej instancji wskutek stwierdzenia, że decyzja [...]WKZ nie wiązała organu co do stwierdzenia konieczności wystąpienia przez Inwestora, jeszcze przed uzyskaniem decyzji o ZRID, do Komitetu ds. światowego dziedzictwa przy Narodowym Instytucie Dziedzictwa z wnioskiem o zaopiniowanie przedmiotowej inwestycji w zakresie ochrony obiektu – [...] we W. wpisanego na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO, a przez to pominięcie braku takowej opinii Komitetu;
- II. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe, nieodpowiadające wymogom formalnym, uzasadnienie wyroku, polegające na nie odniesieniu się do argumentów prezentowanych przez odwołującego się w zakresie, w jakim sąd uznał, że nie ma on interesu prawnego w formułowaniu zarzutów.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 października 2021 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, według norm przepisanych, względnie o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 października 2021 r. i uchylenie:
- a. w całości decyzji nr [...] z [...] marca 2021 r. wydanej przez Wojewodę [...],
- b. w całości decyzji Prezydenta W. z [...] września 2020 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa Drogi Powiatowej - [...] ([...])", oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, według norm przepisanych.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.
W piśmie z [...] marca 2022 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Prokurator Rejonowy dla [...] wniósł o jej oddalenie i przedstawił swoje stanowisko w sprawie.
W piśmie z [...] czerwca 2022 r. Prezydent W. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i przedstawił swoje stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.
Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do zakwestionowania prawidłowości wydanej w sprawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w zakresie nieuwzględnienia przez organy złożonej do akt opinii [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków odnośnie do części inwestycji przebiegającej przez tereny wpisane do rejestru zabytków jako Park [...]. Biorąc pod uwagę fakt, że skarga kasacyjna powiela stanowisko strony przedstawione wcześniej w zarzutach skargi do Sądu wojewódzkiego (a także złożonego w postępowaniu administracyjnym odwołania), wskazać trzeba, że pozostają aktualne uwagi dotychczas poczynione przez Sąd wojewódzki. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z przedstawioną tam, szczegółowo, oceną inwestycji i przyjmuje ją za własną.
Należy przypomnieć, że skarżący kasacyjnie jest współwłaścicielem działki oznaczonej geodezyjnie nr [...],[...], obręb [...], położonej przy ul. [...] we W., która w części o pow. 40 m2 przewidziana została w decyzji ZRID do zajęcia czasowego dla realizacji robót budowlanych polegających na przebudowie linii teletechnicznej. Obszar działek wpisanych do rejestru zabytków jako Park [...] obejmuje działki położone w obrębie [...] na [...], oznaczone nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i na [...] oznaczone nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]. Co bezspornie wynika z akt, działka skarżącego kasacyjnie położona jest w innej części obszaru inwestycji niż ww. działki.
Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, i na co słusznie wskazał Sąd wojewódzki w zaskarżonym orzeczeniu, w przypadku inwestycji liniowych, w tym drogowych, zakres chronionego interesu prawnego stron jest zasadniczo determinowany tym, na ile przedmiotowa inwestycja oddziałuje na ich prawa rzeczowe, wynikające zwłaszcza z własności nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust.
2. Wobec tego o tym, czy dany podmiot jest stroną danego postępowania, czy nie, i jakie w tym zakresie uzyskuje uprawnienia procesowe, decyduje przysługujący mu interes prawny. Jego realność i konkretność powoduje, że decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej, wydana w postępowaniu prowadzonym w trybie specustawy drogowej, może podlegać badaniu na żądanie strony tylko w tej części, w której odnosi się ona do jej interesu prawnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1562/20, LEX nr 3149986 i przywołane tam orzeczenia). Nie można więc skutecznie podnosić zarzutów dotyczących wpływu inwestycji liniowej na nieruchomości, do których podmiot je formułujący nie ma tytułu prawnego, a więc i interesu prawnego w tym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1235/21, LEX nr 3224027).
W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie nie wykazał bezpośredniego związku pomiędzy ustaleniami zaskarżonej decyzji w odniesieniu do działek objętych ochroną konserwatorską a jego uprawnieniami wynikającymi ze współwłasności działki nr [...]. Ponadto, skarżący kasacyjnie nie ma tytułu prawnego do ww. działek, a to oznacza, że nie może skutecznie podnieść zarzutów dotyczących wpływu realizacji inwestycji na nieruchomości wpisane indywidulaną decyzją do rejestru zabytków. Jak słusznie podkreślił Sąd wojewódzki, interes prawny powinien być indywidualny, osobisty, konkretny i aktualny, bezpośrednio wiążąc zaskarżony akt z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją, w jakiej znajduje się strona postępowania. Brak wykazania takiego interesu prawnego przez skarżącego kasacyjnie oznacza, że jego zarzuty dotyczące możliwości realizacji inwestycji na terenach wskazanych działek, położonych w obrębie [...], objętych wpisem do rejestru zabytków, ze względu na negatywną w tym względzie opinię Konserwatora oraz ze względu na niespełnienie przez inwestora wskazanych w tej opinii warunków, nie mogły odnieść zakładanego skutku.
Zarzuty skargi kasacyjnej, jak również zarzuty skargi złożonej do Sądu wojewódzkiego, dotyczą interesu wspólnego, ogólnego i publicznego, należy je więc uznać za wyraz obywatelskiej troski o przestrzeganie przepisów prawa. To jednak nie wystarcza, by skarżącemu kasacyjnie przypisać interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Wobec powyższego, za zbędne należało uznać rozbudowane wywody Sądu wojewódzkiego w odniesieniu do prawidłowości opinii [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lipca 2019 r. Na marginesie dodać można, że ww. opinia nie ma charakteru wiążącego. Taki charakter ma bowiem tylko uzgodnienie, które jako współuczestnictwo konieczne, wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie.
Nie był też zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu jest więc możliwe wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów w nim wymienionych, przy czym skarżący musi wskazać, jakich konkretnie elementów w nim brakuje oraz wykazać ich wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji jest wzorcowe – zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają również wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn oddalenia skargi, a więc zastosowania art. 151 p.p.s.a. To, że strona nie zgadza się z oceną stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji – materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, dokonaną przez sąd pierwszej instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia ww. przepisów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 463/17, LEX nr 2627812).
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) – orzekł jak w wyroku.