Uzasadnienie
II OSK 865/06 2
Wyrokiem z dnia 8 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Bd489/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w. W. z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 kpa uchylając decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] października 2004 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jednocześnie ustaliło warunki; zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na; budowie budynku garażowego czterostanowiskowego na terenie działki Nr [...] przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, iż zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), obowiązującej w czasie złożenia wniosku o wydanie decyzji dotyczącej warunków zabudowy, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania tereny, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu z przepisami szczególnymi.
W niniejszej sprawie zaś możliwość tworzenia osiedlowych zespołów mieszkańiowo-usługowych przewidywało "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego M. dla dzielnicy M.". Organ zauważył również, że zamierzeniem wnioskodawcy Ł. Ś. nie jest rozszerzanie działalności gospodarczej a jedynie wybudowanie garaży dla posiadanych samochodów, co nie jest sprzeczne z postanowieniami wspomnianego;j Studium. Ponadto organ zakwestionował zarzut jakoby planowana inwestycja była próbą ominięcia prawa w celu rozszerzenia działalności gospodarczej. Przedmiotowa decyzja dotyczy bowiem warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie garaży. Prowadzenie zaś jakiejkolwiek działalności gospodarczej w tych obiektach będzie się wiązać z obowiązkiem uzyskania decyzji o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego, natomiast użytkowanie obiektu w sposób inny niż określony w Pozwoleniu na użytkowanie pociąga za sobą odpowiedzialność karną zgodnie z art. 93 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Organ
II OSK 865/06 3 zaznaczył również, iż Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określonych rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczególnych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2002 r., Nr 179, poz. 1490) oraz obecnie obowiązujące rozporządzenie w tej samej sprawie z dnia 9 listopada 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573) wskazują, że raport o oddziaływaniu na środowisko może być wymagany tylko przy budowie garaży lub parkingów samochodowych dla nie mniej niż 100 samochodów ciężarowych lub 300 samochodów osobowych. W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięto o możliwości ubiegania się o pozwolenia na budowę garaży dla samochodów osobowych, gdzie główną funkcją nowopowstałej budowli będzie zapewnienie miejsc postojowych dla w/w samochodów, a nie prowadzenie jakiejkolwiek działalności produkcyjnej bądź usługowej, wobec tego organ nie znalazł podstaw do ustalania na tym etapie postępowania szczególnych warunków technicznych, jakim ma odpowiadać inwestycja.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożył A. W. Wskazał w niej, iż decyzja ta została wydana bez należytego oparcia w przepisach szczególnych. Jedynym przepisem powołanym w osnowie decyzji jest art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, który zdaniem skarżącego w odniesieniu do zakresu zamierzenia inwestycyjnego oraz faktycznego usytuowania działki oraz budynków znajdujących się na niej, jest z góry niewykonalny, gdyż realizacja tego zamierzenia wymagałaby budowy w ścisłej granicy działek sąsiadujących. Skarżący podniósł również, iż organ naruszył przepis art. 44 ust. 2 i 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie przedstawiając Wojewodzie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w celu stwierdzenia ich zgodności z prawem, co stanowi warunek konieczny do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Okoliczność, iż w uprzednio prowadzonym postępowaniu przed Prezydentem Miasta W., Wojewoda K. wydał stosowne postanowienia z dnia [...] lipca 2003 r., nie zwalniała Samorządowego Kolegium Odwoławczego z obowiązku uzyskania powtórnie akceptacji Wojewody dla projektu własnej decyzji.
Za stanowiskiem takim przemawia dodatkowo fakt, iż w sprawie prowadzone było postępowanie dowodowe, w wyniku, którego organ I instancji wydał merytorycznie odmienną decyzję, która potwierdziła stan nieprawidłowości po stronie wnioskodawcy. Ponadto skarżący zauważa, że zaskarżona decyzja powinna być sporządzona przez osobę posiadającą upoważnienia urbanistyczne, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Kolejnym zarzutem podniesionym w skardze jest przyjęcie, iż
II OSK 865/06 4 przeprowadzenie rozprawy w dniu 27 sierpnia 2004 r., jeszcze w toku postępowania przed organem I instancji, zwalnia organ II instancji od obowiązku przeprowadzenia rozprawy, w sytuacji wydania orzeczenia reformatoryjnego. Zdaniem skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. powinno było zawiesić postępowanie w sprawie wydania warunków zagospodarowania terenu do czasu sporządzenia i ustanowienia planu wymaganego dla powyższego obszaru. Ponadto skarżący zakwestionował stwierdzenie organu II instancji, iż Ł. Ś. zmierza jedynie do wybudowania garaży dla posiadanych samochodów, bowiem prowadzona przez niego działalność gospodarcza świadczy o czymś innym. Wskazano również, iż rozpatrując niniejszą sprawę organ odwoławczy nie uwzględnił słusznego interesu osób trzecich.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując jednocześnie, iż wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w swej istocie jest tożsama z opracowaną przez projektanta inż. B. G. i uzgodnioną z Wojewodą K. decyzją organu I instancji z dnia [...] lipca 2003 r. Wydana decyzja została zaskarżona przez stronę i nie utrzymała się w toku instancji ze względu na naruszenie zasad postępowania administracyjnego. Nie stwierdzono natomiast jej wad materialno-prawnych, więc bezcelowym było powtórne występowanie z wnioskiem do Wojewody K. o ponowne uzgodnienie decyzji, która była już raz pozytywnie zaopiniowana. Organ zaznaczył również, że w niniejszej sprawie przeprowadzono dwukrotnie rozprawy administracyjne: w dniu 29 kwietnia 2003 r. oraz w dniu 27 sierpnia 2004 r., w czasie, których strony miały możliwość zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz zgłoszeniem uwag i wniosków istotnych dla sprawy. Organ II instancji wskazał również, że przed wydaniem przez niego decyzji zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie uwzględnił wniesionej skargi w podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W motywach tego orzeczenia wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu, iż została ona wydana z naruszeniem prawa mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Podniesiono, iż zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 kpa organ odwoławczy jest władny uchylić zaskarżoną decyzję albo w całości, albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Może mieć to miejsce, gdy organ II instancji uzna, że wydana decyzja jest nieprawidłowa z uwagi na niezgodność z przepisami prawa lub z punktu widzenia
II OSK 865/06 5 celowości. Kompetencje organu odwoławczego obejmują więc zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Jeżeli organ administracji państwowej działający w trybie odwoławczym nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego w sprawie i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzje organu I instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. oceniając całokształt materiału dowodowego zgromadzonego przez Prezydenta Miasta W., doszło do odmiennych wniosków niż organ I instancji, w związku z czym, uchyliło decyzję organu I instancji i korzystając z kompetencji merytoryczno -reformacyjnych ustaliło warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji. Wbrew twierdzeniom skarżącego, w świetle mających w niniejszej sprawie zastosowanie przepisów art. 2 ust. 2, art. 3, art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1,2,3, art. 43, art. 44 i art. 45 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. Nr 15 z 1999 r., poz. 139 ze zm.) istniały podstawy do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego czterostanowiskowego na terenie działki Nr [...] przy ul.[...] we W. Podkreślono, że wydając decyzję ustalającą przedmiotowe warunki Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. opierało się na projekcie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przygotowanym w postępowaniu przed organem I instancji przez osobę posiadającą uprawnienia urbanistyczne, zaakceptowanym następnie przez Wojewodę K. postanowieniem z dnia [...] lipca 2003 r., który to projekt nie utracił ważności, nadal funkcjonuje w postępowaniu administracyjnym nie było zatem przeszkód by z niego skorzystać.
Ponieważ zaś wydana przez organ II instancji decyzja nie odbiega od wspomnianego projektu nie istniały również przesłanki ku temu by Wojewoda K. musiał ponownie ją zaakceptować. Wprawdzie zgodnie z art. 44 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym organ jest zobowiązany po przeprowadzeniu rozprawy przedstawić wojewodzie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w celu stwierdzenia ich zgodności z prawem, jednakże ani z powyższego przepisu, ani z żadnego innego tejże ustawy nie wynika obowiązek ponownego zwracania się do wojewody o zatwierdzenie tych samych Warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, tym bardziej, iż w niniejszej sprawie jak podkreślił Sąd I instancji została już uprzednio przeprowadzona rozprawa administracyjna w dniu 29 kwietnia 2003 r.. Wskazano również, iż organ II instancji nie był zobligowany do przeprowadzenia kolejnej rozprawy administracyjnej, bowiem w niniejszej sprawie odbyły się już dwie rozprawy - wyżej wspomniana w dniu 29 kwietnia 2003 r., a także następna w dniu 27 sierpnia 2004 r. Wyjaśniono, iż nie ma powodu by twierdzić, że ustalenia dokonane w toku tych rozpraw nie zostały wzięte pod uwagę przez organ II instancji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, zwłaszcza że uzasadnienie tej decyzji nawiązuje do kwestii podniesionych na rozprawach.
Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż rozpatrując niniejszą sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. nie uwzględniło słusznego interesu osób trzecich, stwierdzono, że prawidłowo organ II instancji wskazał, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wytycza ogólne kierunki projektowania inwestycji budowlanej, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom przewidzianym w prawie budowlanym i w rozporządzeniach wykonawczych do tego prawa, konkretyzujących warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane. Z tego też względu ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być oceniana tak, jak w kolejnym postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę. W związku z tym badanie możliwości dokładnego usytuowanie planowanych garaży będzie się można zająć dopiero w postępowaniu o pozwoleniu na budowę.
Ustosunkowując się natomiast do zarzutu skarżącego, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. z nieuzasadnionych względów przyjęło, iż celem Ł. Ś. jest jedynie zbudowanie garaży, a nie rozszerzenie działalności gospodarczej, Sąd I instancji wyjaśnił, że nie ma podstaw do przyjęcia odmiennego poglądu niż reprezentowany przez organ II instancji.
Wyjaśniono, iż zdaniem Prezydenta Miasta W., a za nim skarżącego, teren wskazany przez inwestora we wniosku przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową, w związku z tym dobro ładu przestrzennego, rola oraz funkcje środowiska mieszkaniowego tej części W. nie pozwalają na tworzenie działek z przeznaczeniem wyłączenie gospodarczo-garażowym. Odnosząc się do powyższego stwierdzenia, Sąd I instancji wskazał, że zgodnie ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta W." dla dzielnicy, w której znajduje się działka inwestora - Ł. Ś., przewidziano możliwość tworzenia osiedlowych zespołów mieszkaniowo-usługowych, a w dotychczasowym
II OSK 865/06 7 planie miejscowym teren ten był przeznaczony pod budowę mieszkaniową z możliwością realizacji usług nieuciążliwych. Z powyższego nie wynika zakaz przeznaczenia spornego terenu zgodnie z wnioskiem inwestora czyli na garaże. Niewykluczone jest poza tym późniejsze zlokalizowanie na tym terenie budynku mieszkalnego. Kolejność lokalizacji budynków nie może wpływać decydująco na kwestię zgodności projektowanej zabudowy z przeznaczeniem terenu.
Konkludując Sąd I instancji nie uznał konieczności zawieszenia postępowania administracyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w związku z brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tej sprawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył pełnomocnik A. W. zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 ust. 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo, iż w postępowaniu przed organem administracji (Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W.) nastąpiło naruszenie przepisów prawa, tj. art. 40 ust. 2 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), gdzie Sąd I instancji błędnie przyjął, iż w postępowaniu przed organem odwoławczym dopuszczalnym było oparcie decyzji SKO o projekt decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej przez inż. G., jako osobę posiadającą uprawnienia urbanistyczne, na potrzeby postępowania toczącego się przed organem I instancji (Prezydent Miasta W.), w którym wydano decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, będącą rozstrzygnięciem merytorycznie odmiennym, aniżeli ostateczne rozstrzygnięcie SKO jako organu odwoławczego;
art. 40 ust. 1 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), gdzie Sąd I instancji nie dokonał należytej kontroli decyzji SKO w zakresie jej zgodności z przepisami szczególnymi, które w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu winny być brane pod uwagę i w tym zakresie skarżący podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 19 czerwca 1998 r., II SA/Ka 1559/96, który zawiera słuszną tezę, iż wprawdzie ze swej istoty decyzja ustalająca warunki zabudowy i 7
|| OSK 865/06 8 zagospodarowania terenu wytycza ogólnie podstawowe kierunki projektowania inwestycji budowlanej, podlegające dalszym uszczegółowieniom przewidzianym w prawie budowlanym i w rozporządzeniach wykonawczych do tego prawa, ustalających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i budowle w tym ich usytuowanie w stosunku do innych obiektów i działek sąsiadujących, lecz wymagań tych nie można pomijać w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, zakładając a priori, że powinny one być ustalone tylko w pozwoleniu na budowę; - art. 44 ust. 2 i 3 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), gdzie Sąd I instancji błędnie przyjął, iż w okolicznościach sprawy toczącej się przed organem odwoławczym nie istniały przestanki zarówno do przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy administracyjnej, ani do przedstawiania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu Wojewodzie K. do akceptacji; Sąd I instancji przedstawił w tej mierze zupełnie mylną argumentację, stojąc na stanowisku, iż przepis powyższy nie zobowiązuje do ponownego zwracania się do wojewody o zatwierdzenie warunków, ani przeprowadzania rozprawy, bowiem wcześniej odbywały się już dwie rozprawy tyle tylko, iż zdaniem skarżącego dotyczyły postępowań przed organami I instancji, gdzie zapadały odmienne rozstrzygnięcia a konieczność przeprowadzenia rozprawy wynikała z przeprowadzenia nowych dowodów, w tym oględzin nieruchomości.
Wskazując na powyższe naruszenia prawa wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze.
II OSK 865/06 9
Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 -3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Badając stosownie do treści art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaistnienie, którejkolwiek z przesłanek nieważności, w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżącego oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt. 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia przepisów postępowania.
Z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika, że podstawą skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pełnomocnik skarżącego w petitum skargi i jej uzasadnieniu wskazał w tym zakresie na naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. art. 145 § 1pkt. 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez naruszenie art. 40 ust. 1 i 2 oraz art. 44 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. Nr 15 z 1999 r. poz. 139 ze zm.), które to są niewątpliwie normami prawa materialnego.
Zauważyć w tym miejscu należy, że czyniąc zarzut naruszenia prawa procesowego - ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi art. 145 -151.stanowiących uprawnienie orzecznicze Sądu I instancji, jako normę odniesienia należy podać stosowne przepisy kodeksu postępowania administracyjnego albo inny przepis proceduralny, który został naruszony przed organami administracyjnymi. Stanowisko to znajduje uzasadnienie w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych administracyjne zgodnie, zgodnie z którym sądy administracyjne (w tym i NSA) sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym NSA dokonuje tego w sposób pośredni.
II OSK 865/06 10
W rozpoznawanej sprawie pełnomocnik skarżącego tak formułował zarzuty skargi kasacyjnej,że w istocie dotyczą one naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 174 pkt. 1 ustawy procesowej) mimo, że odniósł je do naruszenia prawa procesowego. Natomiast zarzut naruszenia prawa procesowego art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c nie powiązano z odpowiednimi przepisami kpa, a jak jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy kasacyjnej. ■ Jednakże ta wadliwość sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej nie dyskwalifikuje wniesionej skargi kasacyjnej pozwalając na jej merytoryczne rozpoznanie.
Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej procedury sądowoadministracyjnej pozwala Sądowi administracyjnemu uwzględnić skargę na decyzję lub postanowienie i uchylić decyzję lub postanowienie w całości lub części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (a), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (c). W ocenie skarżącego przepis ten powinien stanowić podstawę wyroku uwzględniającego wniesioną do Sądu I instancji skargę poprzez naruszenie art. 40 ust. 1, 2 oraz art. 44 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
Przede wszystkim zauważyć na wstępie należy, iż rozpoznając wniosek inwestora w tej sprawie z dnia 22 stycznia 2003 r. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie garażu czterostanowiskowego, stosownie do treści art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) organy orzekające procedowały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego.
Wskazana ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczała wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu również przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z tym że ustalała szczególne zasady procedowania dla wydania decyzji (art. 40 ust. 2, art. 44 i 45 ust.2).
Przy braku planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu stosownie do treści art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przepis ten odsyłał i wydanie decyzji do przepisów szczególnych. Oznacza to jak przyjmuje się w judykaturze, że wydana przy braku planu decyzja powinna przede wszystkim 10
NOSK 865/06 11 uwzględniać wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, walory ekonomiczne przestrzeni i prawa własności, jak i potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa. Zawarte w omawianym przepisie sformułowanie, że przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenia warunków zabudowy następuje na podstawie przepisów szczególnych, interpretować należy jako nakaz uwzględniania unormowań zawartych w tych przepisach, w zakresie w jakim determinują one zagospodarowanie i zabudowę terenu.
Natomiast przepis art. 40 ust. 2 "mawianej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza szczególne wymaganie, sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przez osobę mającą uprawnienia urbanistyczne, gdy postępowaniem objęty jest teren planowanej inwestycji, dla której brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego w omawianej ustawie obwarowane jest szczególnym trybem postępowania przewidzianym w art. 44 ust. 2 i 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej przedstawia wojewodzie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w celu stwierdzenia ich zgodności z prawem (ust. 2). Wojewoda w drodze postanowienia stwierdza w terminie 30 dni od przedstawienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, o ich zgodności z prawem. Na postanowienie stronie nie przysługuje zażalenie (ust. 3).
W rozpoznawanej sprawie warunki powyższe zostały spełnione, albowiem przedmiotową decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji - garażu czterostanowiskowego o powierzchni zabudowy około 120 m 2 na terenie działki Nr [...] 11 przy ul. [...] w W. wydano przy uwzględnieniu powyższych wymagań.
Przede wszystkim niespornym pozostaje, że projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w tej sprawie opracowany przez inż. G. wykonany został przez osobę posiadającą uprawnienia urbanistyczne będącą członkiem Izby Urbanistów. Projekt ten niewątpliwie przedstawiony został Wojewodzie K., który postanowieniem z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] stwierdził zgodność z prawem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w przedłożonym projekcie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania 11
II OSK 865/06 12 przestrzennego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku garażu czterostanowiskowego na terenie działki Nr [...] przy ul [...] w W. Przede wszystkim zauważyć należy, iż to postanowienie wiąże organy orzekające w sprawie. Treść omawianego postanowienia stwierdzająca zgodność z prawem warunków zabudowy i zagospodarowania w tym postępowaniu wiąże organ I instancji co do merytorycznego rozstrzygnięcia, podobnie jak i następnie organ odwoławczy rozpatrujący środek zaskarżenia od decyzji pierwszoinstancyjnej. Zatem w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zachodziła potrzeba dokonywania kolejnego - przedstawienia projektu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu Wojewodzie przed wydaniem decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. skoro treść decyzji wydanej przez organ odwoławczy jak słusznie podniesiono w zaskarżonym wyroku nie odbiegała od wskazanego projektu będąc tożsamą z tą propozycją uzgodnioną.
Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wydano po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej. Jak wynika z analizy akt sprawy pierwszą rozprawę przeprowadzono w dniu 29 kwietnia 2003 r. zaś kolejną w dniu 27 sierpnia 2004 r. Czynności procesowe dokonane w toczącym się od 22 stycznia 2003 r. postępowaniu zmierzające do zebrania kompletnego materiału dowodowego pozwalające na ustalenie przesłanek do wydania decyzji merytorycznej w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie zostały zniesione poprzez uchylenie dwóch wcześniejszych decyzji Prezydenta W. ustalającej warunki z dnia [...] lipca 2003 r. i odmawiającej ustalenia przedmiotowych warunków zabudowy z dnia [...] lutego 2004 r. Te czynności procesowe niewątpliwie stanowią materiał dowodowy sprawy skoro nie zostały dokonane z naruszeniem prawa.
Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że ustalenia dokonane w trakcie tych rozpraw administracyjnych wzięto pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, bowiem w jej uzasadnieniu nawiązano do kwestii podniesionych na rozprawach. Dlatego też uznać należy, że wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nastąpiło po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, w szczególności gdy uwzględni się fakt przeprowadzenia takiej rozprawy bezpośrednio przed wydaniem zaskarżonych decyzji (rozprawa dnia 27 sierpnia 2004 r.).
Ponadto zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej podniesiono również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym polegający na nie dokonaniu należytej kontroli zaskarżonej decyzji 12
I! OSK 865/06 13
Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. w zakresie zgodności z przepisami szczególnymi w tym jak wskazano w motywach tej skargi kasacyjnej do regulacji Prawa budowlanego i rozporządzenia wykonawczego do tego aktu tj. warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem skarżącego zakres zamierzenia inwestycyjnego wobec faktycznego usytuowania działki oraz budynków znajdujących się na niej naruszy przepisy warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki bowiem zakłada budowę w ścisłej granicy z działką skarżącego. Jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uznać by przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przesądzała o usytuowaniu spornego garażu na działce inwestora.
Natomiast jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie administracyjnym, o usytuowaniu budynku na gruncie (np. w granicy nieruchomości) rozstrzyga organ w decyzji o pozwoleniu na budowę - porównaj wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 czerwca 2001 r. sygn. akt OSA 4/01 publikowane ONSA 2001/4/145. Powyższe stanowisko pozwala podzielić pogląd Sądu I instancji, że badanie dokładnego usytuowania spornego garażu na gruncie będzie możliwe na etapie pozwolenia na budowę, przy czym zaskarżona decyzja zabezpiecza warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, poprzez zamieszczenie w niej stosownych zapisów w tym zakresie.
Dlatego też mając powyższe na uwadze przyjąć należy, iż skarga kasacyjna jako nie posiadającą usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stąd Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji, 13