Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 459/11, oddalił skargę A. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Zakład [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wnioskiem z dnia 19 stycznia 2007 r. A. B., prowadzący Zakład [...]j, zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy Ślesin o dokonanie stosownych zmian w decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...]w zakresie świadczenia usług komunalnych wywozu nieczystości płynnych i nieczystości stałych od mieszkańców na terenie Miasta i Gminy Ślesin, co do określenia terminu podjęcia działalności objętej wnioskiem oraz zamierzonego czasu jej prowadzenia od 19 stycznia 2007 r. do dnia 18 stycznia 2017 r.
A. B. pismem z dnia 31 grudnia 2010 r., które do organu I instancji wpłynęło w dniu 3 stycznia 2011 r., wystąpił o rozpatrzenie jego wniosku z dnia 19 stycznia 2007 r.
Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Burmistrz Miasta i Gminy Ślesin, po rozpatrzeniu ww. wniosku, udzielił A. B. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i opróżniania zbiorników bezodpływowych oraz transportu nieczystości ciekłych z teren Miasta i Gminy Ślesin, która wnioskodawcy została doręczona dopiero w dniu 9 lutego 2011 r.
W odwołaniu A. B. domagał się jej uchylenia w części, w jakiej ustala się okres ważności zezwolenia do dnia 31 grudnia 2010 r. i w to miejsce wprowadzenie zapisu co do obowiązywania zezwolenia do dnia 18 stycznia 2017 r.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Ślesin z dnia [...] marca 2007 r. i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, iż bezsporne jest, że strona wystąpiła z wnioskiem z dnia 19 stycznia 2007 r. o zmianę decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ślesin z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...], w okresie jej obowiązywania, zaś organ pierwszej instancji rozpatrzył przedmiotowy wniosek i decyzją z dnia [...] marca 2007 r. udzielił stronie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu tej Gminy, określając ważność zezwolenia tak jak dotychczas, to jest do dnia 31 grudnia 2010 r. Decyzja zmieniająca została doręczona stronie dopiero w dniu 9 lutego 2011 r., a zatem po upływie terminu, na jaki wydane zostało zezwolenie Burmistrza Miasta i Gminy Ślesin.
Kolegium w powołaniu się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2002 r., sygn. akt I SA 531/02, (LEX nr 156834), stwierdziło, iż wydanie decyzji uprawniającej na określony czas oznacza, że z chwilą upływu terminu w niej określonego następuje ziszczenie się przesłanki powodującej zniesienie prawnych konsekwencji decyzji w sferze materialnoprawnej. Zmiana decyzji w trybie art. 155 kpa może mieć miejsce dopóty, dopóki owa decyzja znajduje się jeszcze w obrocie prawnym. Zatem decyzja zmieniająca nie tylko powinna być wydana przed upływem terminu ważności decyzji zmienianej, ale i doręczona stronie przed upływem tego terminu, bowiem utrata mocy obowiązującej decyzji powoduje, że nie może być ona przedmiotem decyzji, która zmienia wydane zezwolenie. Skoro zmieniane zezwolenie zostało wydane na czas oznaczony, na okres do dnia 31 grudnia 2010 r., to z tym dniem zezwolenie to straciło ważność i przestało istnieć w obrocie prawnym, tym samym przestał istnieć przedmiot postępowania administracyjnego, a w konsekwencji bezprzedmiotowe stało się postępowanie mające na celu jego zmianę. W takich okolicznościach Kolegium stwierdziło brak podstaw prawnych do orzekania merytorycznego, bowiem postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe należało umorzyć.
W skardze na decyzję Kolegium z dnia 8 kwietnia 2011 r. A. B. domagał się jej uchylenia w całości i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 9 ust. 1b w zw. z ust. 1c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zakresie, w jakim organ pierwszej instancji, pomimo braku przesłanek nie uwzględnił wniosku przedsiębiorcy o wydanie zezwolenia na okres do dnia 18 stycznia 2017 r.;
2. art. 7, art. 9, art. 10 § 1 kpa, art. 35 kpa, art. 145 § 1 pkt 4 kpa w zakresie, w jakim nie stwierdził, ze zachodzi podstawa do wznowienia postępowania z uwagi na pozbawienie strony bez jej winy możliwości brania udziału w postępowaniu pierwszej instancji oraz art. 147 kpa w zakresie, w jakim nie potraktował odwołania strony jako wniosku o wznowienie postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., podkreślił, że przedmiot postępowania o zmianę zezwolenia Burmistrza Miasta i Gminy Ślesin z dnia [...] stycznia 2004 r. na wykonywanie usług w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach (tzw. usług komunalnych) obejmował przede wszystkim przedłużenie okresu ważności zezwolenia, który w decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r. został czas oznaczony do dnia 31 grudnia 2010 r. Skarżący złożył wniosek o zmianę tego zezwolenia w okresie obowiązywania tego zezwolenia, jednakże decyzja organu pierwszej instancji skutecznie weszła do obrotu prawnego dopiero z dniem doręczenia jej skarżącemu. Decyzja ta nie stanowiła ostatecznego załatwienia sprawy, gdyż przysługiwało od niej odwołanie, z którego to prawa skarżący skorzystał. Decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Ślesin z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], została doręczona stronie dopiero w dniu 9 lutego 2011 r., po uprzednim ponagleniu organu przez stronę pismem z dnia 31 grudnia 2010 r. Z powyższego wynika, że decyzja ta do obrotu prawnego weszła dopiero z dniem 9 lutego 2011 r., tym samym od tego momentu organ pierwszej instancji związany był tym aktem, stosownie do treści art. 110 kpa.
Sąd stwierdził, że treść art. 7 ust. 6a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stała na przeszkodzie uznaniu, że wobec braku rozpatrzenia w terminie wniosku skarżącego w okresie pomiędzy dniem 10 kwietnia 2010 r. - datą wejścia w życie przepisu art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej – a dniem 31 grudnia 2010 r. - końcową datą obowiązywania decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r. (objętej wnioskiem o zmianę), zostało wydane rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy. Decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Ślesin nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. została skarżącemu doręczona w dniu 9 lutego 2011 r., a więc z dużym opóźnieniem, niemniej fakt ten jest skuteczny wobec strony, która skorzystała z prawa wniesienia odwołania od tej decyzji. Decyzja ta wiązała organ pierwszej instancji od chwili jej doręczenia adresatowi. Dopiero załatwienie sprawy decyzją ostateczną pozwalałoby na uznanie, iż udzielone skarżącemu zezwolenie z 2004 roku zostało zmienione (przedłużone) w okresie obowiązywania zmienianej decyzji z 2004 roku, które to zezwolenie obowiązywało do dnia 31 grudnia 2010 r. Decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2007 r. nie była decyzją ostateczną w okresie od jej wydania do dnia doręczenia jej skarżącemu, jak również w okresie od daty jej doręczenia do czasu rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji przez Kolegium.
Od decyzji tej przysługiwało odwołanie stosownie do treści art. 127 § 1 kpa, a wobec wniesienia odwołania sprawa podlegała rozpatrzeniu w drugiej instancji (art. 15 kpa). Ponadto doręczenie skarżącemu nieostatecznej decyzji zmieniającej z dnia [...] marca 2007 r., jak i postępowanie organu odwoławczego miało miejsce już po utracie mocy obowiązującej zmienianej decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 2004 r. W ocenie Sądu, skoro po upływie okresu ważności zezwolenia uprawnienie wygasa, to nie istnieje przedmiot ewentualnego postępowania o zmianę czy też przedłużenie ważności zezwolenia. W takiej sytuacji niedopuszczalne jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy i zmiana (przedłużenie) zezwolenia. Utrata mocy obowiązującej decyzji sprawia, że nie może być ona przedmiotem obrotu prawnego, a zatem nie może być zmieniona lub uchylona w trybie art. 155 kpa, nie ma bowiem przedmiotu zmiany lub uchylenia.
W ocenie Sądu, Kolegium trafnie uznało, że po upływie terminu ważności udzielonego Andrzejowi Bakunowi przez Burmistrza Miasta i Gminy Ślesin zezwolenia na wykonywanie usług z zakresu utrzymania czystości i porządku w gminach postępowanie w sprawie nie mogło się toczyć, gdyż było bezprzedmiotowe, zatem w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 kpa decyzję organu pierwszej instancji należało uchylić a postępowanie umorzyć.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. B., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania: art. 7 kpa, art. 10 § 1 kpa i art. 35 kpa w zakresie w jakim Sąd: pominął, że organ nie odniósł się merytorycznie do całokształtu okoliczności; nie stwierdził, że Burmistrz Ślesina nie zapewnił mu czynnego udziału w sprawie; nie odniósł się do naruszenia art. 35 kpa przez niezawiadomienie jego w terminie o wydaniu decyzji;
2. naruszenie prawa materialnego – art. 9 ust. 1b w zw. z ust. 1c ustawy o utrzymaniu czystości porządku w gminach w zakresie w jakim Sąd podtrzymał decyzję SKO, pomimo że organ I instancji wobec braku jakichkolwiek ograniczeń nie uwzględnił wniosku przedsiębiorcy o wydanie zezwolenia do dnia 18 stycznia 2017 r.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia co do istoty oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione zarzuty powodujące uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] kwietnia 2011 r. uchylająca decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Ślesin z dnia [...] marca 2007 r. udzielająca zezwolenia na prowadzenie i jednocześnie umarzająca postępowanie organu I Instancji. Sąd I instancji rozpoznając przedmiotową sprawę podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana w trybie art. 155 kpa. Wobec tego, że decyzja ta została wnioskodawcy doręczona po upływie terminu jej ważności, to nie było podstaw do merytorycznego rozpatrzenia spraw, zaś postępowanie w takiej sytuacji stało się bezprzedmiotowe. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić w okolicznościach niniejszej sprawy. W tej sytuacji za punkt wyjścia do dalszych rozważań należy wskazać obowiązującą w dacie wydania decyzji organu I instancji ustawę z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw opublikowana w Dz. U. nr 175, poz. 1458. W art. 2 tej ustawy ustawodawca wprowadził szereg zmian w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. nr 132, poz. 622 ze zm.), zaś w art. 10 ust. 3 nałożył skonkretyzowane obowiązki na przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie określonym w art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Zgodnie z treścią powołanego wyżej art. 10 ust. 3 ustawy nowelizującej przedsiębiorca prowadzący działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, jak i w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych obowiązany był w terminie 6 miesięcy wynikającym z art. 10 ust. 2 tej ustawy do wystąpienia z wnioskiem o zmianę posiadanego zezwolenia, pod rygorem wygaśnięcia dotychczasowej decyzji (art. 10 ust. 4 ustawy). Z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że A. B. wnioskiem z dnia 19 stycznia 2007 r. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy Ślesin o dokonanie stosownych zmian w udzielonym decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...], zezwoleniu na świadczenie usług komunalnych w zakresie wywozu nieczystości płynnych nieczystości stałych od mieszkańców na terenie miasta i gminy Ślesin i określenie terminu ważności zezwolenia od dnia 19 stycznia 2007 r. do dnia 18 stycznia 2017 r. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], organ I instancji udzielił zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie wskazanym przez wnioskodawcę, określając warunki jej wykonywania oraz termin ważności zezwolenia do 31 grudnia 2010 r. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 7 ust.1 pkt 1 i 2, pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1999 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. nr 236 poz.2008 z późn. zm.) oraz art.104 i 107 kpa.
Z wnikliwej analizy treści powyżej decyzji, w szczególności jej podstawy prawnej, jak i sentencji, wynika, że Burmistrz Miasta i Gminy Ślesin w istocie udzielił wnioskodawcy nowego zezwolenia na prowadzenie działalności objętej jego wnioskiem. O tym przesądza przede wszystkim treść rozstrzygnięcia decyzji " zezwalam", jak również powołanie w podstawie prawnej art.104 i 107 kpa, czyli przepisów właściwych dla takiego rozstrzygnięcia. W tych okolicznościach przyjęcie przez organ odwoławczy, a następnie przez Sąd I instancji, że omawiana decyzja organu I instancji została wydana w przedmiocie zmiany zezwolenia wyłącznie na tej podstawie, że z treści jej wynika, że została ona wydana po rozpatrzeniu wniosku Andrzeja Bakuna o dokonanie zmianie w udzielonym zezwoleniu, należy uznać za wadliwe. Z podanych powyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i po rozpatrzeniu skargi uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...]. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie 203 pkt 1 p.p.s.a.
Organ odwoławczy przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, zastosuje się do przedstawionej wyżej oceny prawnej, dokona merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji pod względem jej zgodności z przepisami prawa procesowego, jak i prawa materialnego, stanowiącymi podstawę jej wydania, następnie stosownie do art. 138 kpa wyda właściwą decyzję.