Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 973/12, po rozpoznaniu skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 21 sierpnia 2012 r., nr SKO.2598/2012, w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. nr 3/2012, z dnia 17 maja 2012 roku, znak: GA.6733.3.2012, a także postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 9 marca 2012 roku nr S.K.O.675/12; w pkt 2 orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; w pkt 3 zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Burmistrz K. decyzją z dnia 17 maja 2012 roku, nr 3/2012, ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji p.n.: budowa stacji bazowej telefonii komórkowej przewidzianej do realizacji przy ul. S. [...], gm. K., działka nr [...], obręb B. W odwołaniu J. S. wnosząc o jej uchylenie, zarzucił naruszenie art. 7, 8, 9, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. i art. 63 ust. 1, 2, 3 i art. 72 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej jako ustawa z dnia 3 października 2008 roku). Zdaniem odwołującego, planowana inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na środowisko i zdrowie mieszkańców wsi. Decyzją z dnia 21 sierpnia 2012 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w wyniku przeprowadzonej w sprawie, stosownie do art. 53 ust. 3 u.p.z.p., analizy urbanistycznej ustalono stan faktyczny terenu oraz krąg stron postępowania, które prawidłowo powiadomiono o wszczęciu postępowania i jego zakończeniu, a także doręczono im wydaną w wyniku tego postępowania decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. prawidłowo obwieszczono o wszczęciu i zakończeniu postępowania w sprawie, a projekt decyzji uzyskał wymagane prawem uzgodnienia właściwych organów. Kolegium podniosło, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest decyzją związaną, co oznacza, że jeżeli inwestycja objęta wnioskiem inwestora pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z przepisami szczególnymi oraz czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną.
Taka sytuacja, w ocenie Kolegium, miała miejsce w stanie faktycznym sprawy. W odniesieniu do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego i stanowi jedynie informację czy planowane zamierzenie inwestycyjne może być zrealizowane na danym terenie. Wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może złożyć każdy, niezależnie od przysługującego mu prawa do nieruchomości. Za niezasadny organ uznał zarzut o naruszeniu przepisów art. 63 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 72 ustawy z dnia 3 października 2008 roku oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397, dalej jako rozporządzenie). Kolegium podkreśliło, iż stacje bazowe telefonii komórkowej w ujęciu generalnym mogą być kwalifikowane jako: inwestycje mogące znacząco oddziaływać na środowisko; inwestycje mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko lub inwestycje nieoddziaływające znacząco lub potencjalnie znacząco na środowisko.
O tym, czy dana stacja bazowa będzie inwestycją mogącą znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, decydują przede wszystkim parametry techniczne podane we wniosku inwestora. To na ich podstawie organ dokonuje kwalifikacji inwestycji. Do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej mogących decydować o wpływie na środowisko należy: 1) rodzaj anteny – instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne;
- 2) liczba anten;
- 3) moc promieniowania poszczególnych anten;
- 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny;
- 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem, azymut promieniowania (oś głównej wiązki promieniowania), wysokość zawieszenia anten na maszcie, 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji (np. wobec miejsc dostępnych dla ludzi) pozwala organowi dokonać kwalifikacji inwestycji względem uwarunkowań środowiskowych.
Kolegium wskazało, że planowana inwestycja nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż nie kwalifikuje się do przedsięwzięć wymienionych w powołanym wyżej rozporządzeniu. Z podsumowania załączonej do wniosku inwestora kwalifikacji przedsięwzięcia wynika, iż wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania w odległości do 200 m dla anten BSA001 i 70 m dla anten BSA005 w azymucie 100, 340 i 40 raz dla anten BSA004 w azymucie 220 nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Zgodnie z art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Skoro stacja bazowa o planowanych parametrach nie jest przedsięwzięciem należącym do jednej z tych kategorii, to nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ani uprzedniego przeprowadzenia postępowania w sprawie ocen oddziaływania na środowisko.
W odniesieniu do zarzutu odwołania dot. naruszenia interesów osób trzecich organ wyjaśnił, że ochronę interesów osób trzecich należy oceniać w kategoriach obiektywnych, a to oznacza, że odnosi się ona do uprawnień wynikających z przepisów ustawowych. Ochronie podlegają interesy prawne, a nie faktyczne. Naruszeniem interesu prawnego nie jest ewentualny spadek wartości nieruchomości sąsiednich w stosunku do gruntów, na których ma być posadowiona inwestycja. W skardze do Sądu J.S. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając im naruszenie 54 i 66 u.p.z.p. gdyż wadliwie został określony obszar oddziaływania inwestycji, w osnowie decyzji nie podano dokładnie parametrów technicznych inwestycji (mocy anten). Decyzja nie jest zgodna z wnioskiem inwestora, bowiem z opisu planowanego przedsięwzięcia wynika, że inwestycja ma składać się z 9 anten, natomiast decyzja stanowi o 11 antenach.
Zdaniem skarżącego organ powinien wydać postanowienie o braku konieczności sporządzenia raportu na podstawie art. 63 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 72 ustawy z dnia 3 października 2008 roku. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił czy faktycznie wzdłuż głównej wiązki promieniowania nie ma miejsc dostępnych dla ludności. Tymczasem wzdłuż osi głównej promieniowania, według widoku osi głównych promieniowania wskazanego we wniosku inwestora, znajduje się budynek mieszkalny i gospodarczy, a w azymucie 40 nie promieniuje żadna z anten. Załącznik graficzny do decyzji pierwszej instancji nie określenia granic obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać.
Skarżący wskazał również na naruszenie art. 7, 8, 9, 11, 77 § 1, 80, 105 § 1 i 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji uznał skargę za uzasadnioną i uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd wskazał, iż materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 u.p.z.p.). Wśród tych decyzji wymienionych w pkt 3 ust. 1 art. 72 ustawy z dnia 3 października 2008 roku, wskazana została decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana na podstawie u.p.z.p.
Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. mieszczą się też decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W świetle tych przepisów decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach należy dołączyć do wniosku o wydanie decyzji o ustalenie inwestycji celu publicznego. Wiąże ona organ wydający decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko może mieć charakter obligatoryjny wynikający z mocy prawa lub fakultatywny. Na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 roku właściwy organ obowiązek taki określa w postanowieniu, po zasięgnięciu opinii właściwych organów. W postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego organ zobowiązany dokonać oceny wpływu planowanej inwestycji na środowisko, w szczególności czy inwestor przed wystąpieniem z wnioskiem o uzyskanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie był zobowiązany do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Ocena, czy planowana inwestycja zalicza się czy też nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i czy w związku z tym wymaga bądź też nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia następuje na mocy ustawy z dnia 3 października 2008 roku i przepisów wykonawczych do tej ustawy, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397). Sąd pierwszej instancji wskazał, że planowana przez inwestora budowa stacji bazowej komórkowej nie została zaliczona ani do przedsięwzięć mogących zawsze, ani potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jednakże z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że na obszarze planowanej inwestycji znajdują się już jakieś anteny bazowe, które zlokalizowano bez konsultacji społecznych, na co wskazywał skarżący w toku postępowania.
Także treść aktu notarialnego znajdującego się w aktach administracyjnych potwierdza, iż na tym terenie znajduje się maszt antenowy. W tej sytuacji organy orzekające winny ocenić, czy w stanie faktycznym sprawy nie znajdował zastosowania § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., zgodnie z którym do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w § 3 ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w § 3 ust.
1. Tymczasem organy bezkrytycznie przyjęły ustalenia zawarte w złożonej przez "Kwalifikacji przedsięwzięci" dotyczące odległości oddziaływania stacji i natężenia pola elektromagnetycznego. Sąd wskazał, iż oddziaływanie takiego pola w powiązaniu z innymi polami znajdującymi się na terenach sąsiednich nieruchomości, może powodować kumulowanie oddziaływań. Natomiast organy nie ustaliły, czy dochodzi do takich sytuacji, że zasięg oddziaływania stacji nie obejmuje innych urządzeń wytwarzających pola elektromagnetyczne przez inne stacje, linie energetyczne. Zatem z uwagi na możliwe oddziaływanie kumulatywne nie można ograniczać oceny oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej tylko do oceny jej parametrów, bez sprawdzenia, czy nie znajduje się ona w zasięgu oddziaływania innych urządzeń, ponieważ nie można wykluczyć, że przez kumulację zmieni ona parametry oddziaływania. Zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., organ powinien rozważyć czy zakresy zasięgu planowanej inwestycji i masztu już istniejącego nie nakładają się. Jest to istotne z punktu widzenia oceny parametrów dotychczasowego obiektu, skoro nie odnotowano jaki nadajnik i o jakiej mocy zainstalowany jest na sąsiednim maszcie. Sąd pierwszej instancji również stwierdził, iż nie podziela argumentacji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. zawartej w postanowieniu z dnia 9 marca 2012 roku, nr S.K.O. 675/2012, o odmowie wyznaczenia innego organu administracji właściwego do załatwienia sprawy na wniosek Burmistrza K. w związku tym, że inwestycja objęta wnioskiem inwestora przewidywana jest do realizacji na terenie działki stanowiącej własność gminy K.. W ocenie Sądu zachodzi tu określona w art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. przyczyna wyłączenia burmistrza od udziału w postępowaniu w sprawie. Pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, można uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa lub obowiązki burmistrza. Burmistrz kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Z tego wynika jednoznacznie, że w omawianej sprawie jest on także ustawowym przedstawicielem strony. Powyższe jest zgodne z poglądem orzecznictwa (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 października 2008 r., III SA/Łd 301/08, dostępne w CBOSA). Powyższe wskazuje, iż wyłączenie osoby burmistrza od udziału w postępowaniu czyni organ wykonawczy gminy niewładnym do działania. Jako organ administracji publicznej staje się on niezdolny do załatwienia sprawy (art. 26 § 3 k.p.a.) W omawianej sytuacji będzie miał odpowiednie zastosowanie art. 26 § 2 k.p.a. Sprawa będzie podlegała załatwieniu przez organ wyższego stopnia nad burmistrzem, w tym wypadku przez Samorządowe Kolegium Odwoławczy, przy czym organ ten będzie mógł wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. Sąd pierwszej instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji i postanowienie organu odwoławczego z dnia 9 marca 2012 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, zaskarżając go w całości, zarzucając mu: naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu sprawy i zebranego materiału dowodowego, a nadto wykroczono poza właściwość sądu administracyjnego; b) 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 223, poz. 1348 ze zm.) w zw. z art. 24 § 1 i art. 25 k.p.a. przez błędną wykładnię, a polegającą na utożsamieniu pojęcia pracownik gminy z pojęciem pracownik organu administracji publicznej w sytuacji, gdy zakres tych pojęć nie jest tożsamy, jak i nieodróżnienie wyłączenia organu od wyłączenia pracownika organu administracji;
2. naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 75 § 1; art. 77 i art. 80, k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone, bowiem nie miały miejsca naruszenia, które mogły mieć istotny wpływ ma wynik sprawy i nie wykazano wpływu ewentualnych uchybień na wynik sprawy; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 24 pkt 1 i 3 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone i pominięcie faktu, iż art. 27a k.p.a. nie obowiązuje, zaś orzecznictwo i poglądy doktryny są w tym zakresie wzajemnie wykluczające się, co uniemożliwia organom administracji w istocie swej wydanie decyzji zgodnej z prawem; c) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego, w tym również brak przedstawienia poglądów, co do konieczności wyłączenia organu wykonawczego gminy w postępowaniach administracyjnych oraz bark wskazań co do dalszego postępowania, chociażby odnoszących się do kwestii wyznaczenia innego pracownika do załatwienia sprawy przez bezpośredniego przełożonego; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 24 § 1, art. 25, art. 26 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem naruszenie tych norm nie stanowi naruszenia ani prawa materialnego ani prawa procesowego, a co najwyżej uzasadnia wznowienie postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, a nadto zaś ustawodawca odrębnie uregulował przesłanki wyłączenia pracownika i organu administracji, jak i organy właściwie do wyznaczenia pracownika i organu i nie jest możliwe w odniesieniu do organu administracji zastosowanie przesłanek dotyczących wyłączenia pracownika; e) art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez określenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w sytuacji, gdy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ze swej istoty nie podlega wykonaniu zatem orzekanie w tym zakresie nie znajduje żadnego uzasadnienia. Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, w przypadku zaś, gdyby wniosek ten nie zasługiwał na uwzględnienie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania W.S., stwierdziła, iż z analizy dokumentów sprawy wynika, że przeprowadzona ocena i rozważania w skardze kasacyjnej są spóźnione.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie zważyć należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna częściowo została oparta na usprawiedliwionych podstawa. Skarga kasacyjna organu została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych w zw. z art. 24 § 1 i art. 25 k.p.a. oraz naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 3 k.p.a.; art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a.; art. 152 p.p.s.a. Zauważyć należy, iż z treści zarzutów, jak i z ich uzasadnienia wynika, że istota sporu w rozpoznanej sprawie dotyczy zagadnienia, czy Burmistrz K. podlegał wyłączeniu w sprawie o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na rzecz innego podmiotu, przewidzianej do realizacji na terenie działki, stanowiącej własność gminy K. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 21 sierpnia 2012 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza K. z dnia 17 maja 2012 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej budowie stacji bazowej telefonii komórkowej z urzędu, ale również kontrolowane z urzędu postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 9 marca 2012 r. o odmowie wyznaczenia innego organu właściwego do załatwienia sprawy, uznając, iż zachodziła określona w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. przyczyna wyłączenia Burmistrza K. od udziału w postępowaniu w tej sprawie.
Z takim poglądem Sądu pierwszej instancji w warunkach rozpoznanej sprawy nie można się zgodzić. Zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717, ze zm., dalej jako ustawa) w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydają w odniesieniu do inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim - wójt, burmistrz albo prezydent miasta w uzgodnieniu z marszałkiem województwa (pkt 1), inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym - wójt, burmistrz albo prezydent miasta (pkt 2), inwestycji celu publicznego na terenach zamkniętych – wojewoda (pkt 3). Treść tych przepisów wskazuje, że są to przepisy szczególne o charakterze procesowym, bowiem określają właściwość organów administracji publicznej do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w zależności od tego, czy ma ona znaczenie lokalne, czy też ponadlokalne.
Zgodnie z powołanym w decyzji Burmistrza z dnia 17 maja 202 r. przepisem art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy decyzję wydaje w odniesieniu do inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym burmistrz (wójt albo prezydent miasta). Ustawodawca nie rozróżnił przy tym, czy decyzje te dotyczą inwestycji i terenów należących do gminy, czy tylko do innych podmiotów. Ustawodawca nie dokonał więc rozróżnienia ze względu na to, czy decyzje te mają dotyczyć przyszłych inwestycji i terenów należących do gminy, czy do innych podmiotów. W obowiązujących przepisach prawa, po uchyleniu art. 27a k.p.a. nie ma ogólnej regulacji zobowiązującej do wyłączenia organu samorządu terytorialnego w przypadku gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego pozostaje w związku z interesem, prawnym danej jednostki samorządu terytorialnego. W miejsce tej regulacji ustawodawca zastosował natomiast instytucję wyłączenia organów gminy od załatwiania konkretnych spraw mających związek z mieniem gminy.
Takiego wyłączenia ustawodawca nie wprowadził do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu w przypadku spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, czy też ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast zauważyć należy, iż instytucję wyłączenia organu jednostki samorządu terytorialnego ustawodawca wprowadził np. do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dodając ust. 8 do art. 124 i ust. 2 do art. 142 ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 173, poz.1280). Przykładowo, prezydent miasta jest wyłączony od rozpoznania sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, wówczas gdy sprawuje funkcję starosty (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003e. sygn. akt OPS 1/03, publ. ONSA 2003, nr 4 poz. 115, art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 19997r. o gospodarce nieruchomościami w obecnym brzmieniu).
Brak jest wyraźnej normy wyłączającej burmistrza (wójta, prezydenta miasta) od orzekania w sprawie, w której jego gmina jest stroną. Obowiązku tego nie można się wprost dopatrzeć w regulacjach art. 24 § 1 i § 4 kpa. Nie można stawiać znaku równości pomiędzy instytucją przedstawicielstwa strony i pełnieniem funkcji wykonawczych gminy i tym samym zakładać, że organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego jest zawsze, z mocy prawa jej przedstawicielem. Burmistrz (wójt, prezydent) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy i wówczas wykonuje on funkcję organu administracji publicznej. Taka sytuacja rodzi ograniczenia, ale tylko w zakresie uprawnień procesowych gminy. W zakresie, w jakim burmistrz (wójt, prezydent) pełni funkcję organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej nie jest on, ani żaden z innych organów, uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2009r., sygn. akt II OSK 460/08, LEX nr 562860).
Analogiczne stanowisko zostało zaprezentowane w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, w której wskazano, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Taki też pogląd znaleźć można w literaturze przedmiotu (zob. T. Woś, Glosa do przywołanej wyżej uchwały NSA z 19 maja 2003 r., "Samorząd Terytorialny" nr 12, s. 70 i n.).
W świetle powyższego stwierdzić należy, iż wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, Burmistrz K. nie podlegał wyłączeniu, bowiem o właściwości jego do wydania decyzji o lokalizacji przedmiotowej inwestycji o znaczeniu gminnym stanowi art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stąd też nie było podstawy do uchylenia przez Sąd pierwszej instancji prawidłowego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 marca 2012 r. o odmowie wyłączenia Burmistrza K. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przestawione w pkt II ppkt 1 lit. b i naruszenia prawa procesowego zawarte w pkt 2 lit. b i d, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił pkt 2 zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.
Mając na względzie przedstawioną wyżej argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie uznał za zasadne wystąpić do Prezesa NSA o podjęcie uchwały w składzie siedmiu sędziów w kwestii wyłączenia burmistrza od załatwienia sprawy, w której stroną jest gmina. Natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej jako p.u.s.a.) zauważyć należy, że ze względu na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej, jej autor powinien precyzyjnie wskazać, który z dwóch paragrafów lub też oba paragrafy tego przepisu naruszył Sąd I instancji. podając odpowiednie jednostki redakcyjne przepisu takie jak ustępy, paragrafy, punkty. Art. 1 p.u.s.a. określa kompetencje sądów administracyjnych i składa się z dwóch jednostek redakcyjnych.
W myśl art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść w sytuacji, gdyby sąd administracyjny przekroczył kompetencje w nim określone, a więc gdyby rozpoznał sprawę nie mieszczącą się w zakresie spraw w nim określonych. Natomiast w myśl art. 1 § 2 p.u.s.a. kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powołany przepis określa kryterium kontroli działania administracji publicznej dokonywanej przez sądy administracyjne.
W związku z tym do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść wówczas, gdyby sąd dokonał oceny działalności administracji, przyjmując inne kryterium kontroli, przykładowo - dokonał w jej pod kątem słuszności. Stąd też art. 1 p.u.s.a., jako przepis ustrojowy normujący zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, nie może co do zasady stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być bowiem utożsamiane z naruszeniem tego przepisu.
Zatem jedynie w drodze wyjątku, np. gdy Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., II OSK 533/12, LEX nr 1408542). W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, zatem powyższy zarzut nie jest oparty na uzasadnionych podstawach. Za pozbawiony uzasadnionych podstaw należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 i 80 k.p.a, bowiem w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy prawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ pierwszej instancji powinien ze względu na treść § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397) rozważyć czy zakresy zasięgu planowanej do realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] przy ul. S. w K. i istniejącego na tej działce masztu antenowego nie nakładają się, powodując przekroczenie dopuszczalnych progów oddziaływania.
W uzupełnieniu stanowiska Sądu I instancji dodać należy, że wniosek inwestora z dnia 22 grudnia 2011 r. dotyczył stacji bazowej telefonii komórkowej z 9 antenami sektorowymi, tymczasem decyzja organu I instancji z dnia 17 maja 2012 r. została wydana na budowę stacji bazowej z 11 antenami sektorowymi. Na taką niegodność decyzji Burmistrza K. z wnioskiem inwestora, stanowiącą o naruszeniu art. 61 § 1 k.p.a., wskazał w skardze J.S. Z tego również względu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stawiany w skardze kasacyjnej Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 i 80 k.p.a. nie można uznać za zasadny.
Nietrafnie skarżący organ zarzuca naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. Wskazany przepis art. 141 § 4 p.p.s.a stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności, jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1399/10).
Wskazany przepis art. 153 p.p.s.a. stanowi, że "ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania, bezczynność lub przewlekłe postępowanie było przedmiotem zaskarżenia". Niezastosowanie się do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2006 r., sygn. akt II FSK 1099/05). W niniejszej sprawie przepis art. 153 p.p.s.a. nie mógł być naruszony przez Sąd I instancji, ponieważ w sprawie nie było wydane przed zaskarżonym wyrokiem żadne orzeczenie sądu administracyjnego, którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania byłyby dla tego Sądu wiążące.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku strony skarżącej, z treści uzasadnienia zaskarżonego wynika, że Sąd pierwszej instancji zawarł w nim wszystkie elementy, o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym wskazania co do dalszego postępowania, które wyraźnie wynikają z zawartych w nim motywów wskazujących z jakich względów Sąd uchylił decyzje organów obu instancji. Stad też zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. jest całkowicie chybiony.. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 152 p.p.s.a., zgodnie z treścią którego w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Celem wprowadzenia powyższego przepisu, w konsekwencji wprowadzenia modelu dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego, jest zabezpieczenie strony, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, a przed uprawomocnieniem się wyroku, uchylonego aktu.
Stwierdzenie, więc przez sąd administracyjny w wyroku, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu na podstawie art. 152 p.p.s.a. oznacza, że decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2004 r. sygn. akt OSK 591/04, CBOSA). Zawarcie stwierdzenia w zaskarżonym wyroku w pkt. 2, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu jest stwierdzeniem jak najbardziej prawidłowym i wystarczającym.
Tym samym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 152 p.p.s.a. na skutek jego zastosowania w sprawie jest całkowicie nieusprawiedliwiony. Z podanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił punkt 1 zaskarżonego wyroku w części dotyczącej uchylenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 marca 2012 r., natomiast w pkt 2 sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił jako pozbawioną w pozostałej części usprawiedliwionych podstaw..