Uzasadnienie
- 1. Wyrokiem z 24 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 988/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA w Krakowie") oddalił skargę A. w K. (dalej: "inwestor", "skarżący kasacyjnie", "A.") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: "Kolegium", "SKO") z 11 czerwca 2021 r., nr SKO.ZP/415/202/2021. Postanowieniem tym utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa (dalej: "Prezydent") z 23 kwietnia 2021 r., nr AU-02-6.6733.260.2020.MKD, którym zawieszono postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku archiwum A. wraz z infrastrukturą techniczną obejmującą m.in. studnię na działce nr [...] obręb [...] oraz budowę magazynu Działu Obsługi Uczelni A. wraz z infrastrukturą techniczną obejmującą m.in. zbiornik szczelny na nieczystości ciekłe, wbudowaną stację transformatorową, zbiornik pożarowy oraz miejsca postojowe na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K..
- 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył inwestor zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, a to:
- 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") poprzez: a) oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ II instancji błędnie ustalił, że stan zaawansowania prac planistycznych zmierzających do uchwalenia planu pozwala z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością przyjąć, że w terminie zawieszenia postępowania dojdzie do uchwalenia planu miejscowego, w sytuacji gdy na postawie zarządzenia nr 1633/2021 Prezydenta Miasta Krakowa z 17 czerwca 2021 r. w sprawie sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mydlniki" postanowiono ponowić procedurę planistyczną od art. 17 pkt 6 u.p.z.p., co wyklucza możliwość przyjęcia, że istnieje prawdopodobieństwo uchwalenia planu miejscowego w okresie zawieszenia postępowania w sprawie; b) oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ II instancji błędnie utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, o zawieszeniu postępowania mimo że organ I instancji przekroczył granice tzw. "uznania administracyjnego", zaniechał wyjaśnienia przyczyn zawieszenia postępowania na maksymalny dopuszczalny okres, a ponadto przyznał prymat interesu publicznego, nad interesem strony;
- 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ I instancji nieprawidłowo ustalił stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia, a polegający na ustaleniu, jakoby istniała sprzeczność pomiędzy zamierzeniem inwestycyjnym A. z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa zwanego dalej "Studium", w sytuacji gdy obszar należącej do A. i objętej zawieszonym postępowaniem działek nr [...] i [...] obręb [...] zgodnie z ustaleniami Studium został wskazany jako: "tereny do zabudowy i zainwestowania wraz z liniami rozgraniczającymi tereny o różnym sposobie użytkowania", bez ustalenia szczegółowego przeznaczenia, co oznacza, iż zamierzenie inwestycyjne A. zgodne jest ze Studium, w konsekwencji nie będzie pozostawało w sprzeczności z planem miejscowym, jaki ma zostać uchwalony.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, postanowienia Kolegium w całości i postanowienia Prezydenta w całości; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
- 3. Pismem z 23 marca 2022 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną M. D. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
- 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
- 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
- 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
- 4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
- 4.4. Trafnie przyjęto w zaskarżonym wyroku, że Kolegium nie naruszyło prawa utrzymując w mocy postanowienie Prezydenta z 23 kwietnia 2021 r., którym zawieszono postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji opisanej wyżej inwestycji celu publicznego w związku z toczeniem się prac planistycznych zainicjowanych uchwałą Rady Miasta Krakowa nr XIV/267/19 z 4 kwietnia 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mydlniki".
- 4.5. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy organy nie naruszyły art. 58 ust. 1 u.p.z.p. W świetle art. 58 ust. 1 u.p.z.p., postępowanie administracyjne w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku w tym przedmiocie. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego (pkt 1) albo w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany (pkt 2). Wskazaną kompetencję uznaniową organu ("można zawiesić") należy łączyć z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie kształtowania ładu przestrzennego w drodze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dopiero w razie braku planu miejscowego wydawane są decyzje o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Innymi słowy, z punktu widzenia realizacji wymogów ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p. w zw. z art. 5 Konstytucji RP), zasadą powinno być określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w oparciu o plan miejscowy, a wyjątkiem w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy (por. np. wyrok NSA z 9 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 2318/23, CBOSA). Skoro plan miejscowy jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym zawieszenie postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, celem kontynuowania i zakończenia prac zmierzających do przyjęcia planu miejscowego. Nadrzędność regulacji planu nad decyzją o warunkach zabudowy (odpowiednio decyzją lokalizacyjną) potwierdza także art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji (por. np. wyrok NSA z 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2685/15 oraz wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2409/22 - CBOSA). Uznaniowy charakter rozstrzygnięcia podejmowanego na podstawie art. 58 ust. 1 u.p.z.p. skutkuje tym, że kontrola sądowa ma w takim przypadku charakter ograniczony (por. np. wyrok NSA z 23 marca 2016 r., I OSK 1761/14, CBOSA). W szczególności, zadaniem sądu administracyjnego winno być ustalenie, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia o określonej treści, a następnie dokonanie oceny, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności.
- 4.6. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, stwierdzić, że przyjęcie przez Kolegium, że prace planistyczne mogą zakończyć się w okresie 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku, nie zostało sformułowane w sposób dowolny, ale z uwzględnieniem stopnia zaawansowania tych prac (zob. zwłaszcza s. 6 – 8 zaskarżonego postanowienia Kolegium). Należy mieć przy tym na uwadze, że w art. 58 ust. 1 u.p.z.p. chodzi tylko o określone prawdopodobieństwo co do daty zakończenia prac planistycznych, a nie o pewność po stronie organu co do zakończenia tych prac do określonej daty. Innymi słowy, wystarczy, że w świetle racjonalnej oceny zakończenie prac planistycznych do określonej daty jest możliwe. Po drugie, w sprawie było oczywiste, że projekt wspomnianego planu miejscowego nie pozwalał na zrealizowanie przedmiotowej inwestycji celu publicznego, skoro przedmiotowe działki A. w projekcie znalazły się na terenach MN.24 i MN.25 (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). W tym kontekście nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia, czy w świetle postanowień Studium realizacja przedmiotowej inwestycji była możliwa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podważono zresztą skutecznie ustalenia WSA w Krakowie, że z rysunku zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa stanowiącego załącznik nr IV do uchwały Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. wynika, że teren inwestycji znajduje się w terenie oznaczony symbolem MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
- 4.7. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.