Uzasadnienie
Wyrokiem z 18 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Gminy Mosina (dalej jako "skarżąca") uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Środowiska z 22 maja 2015 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z 18 lipca 2013 r. Dyrektor Wielkopolskiego Parku Narodowego odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku, na działce o nr ew. [...]/8 w [...] w otulinie i przy granicy Wielkopolskiego Parku Narodowego.
Postanowieniem z 14 października 2013 r. Minister Środowiska uchylił postanowienie z 18 lipca 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Postanowieniem z 22 stycznia 2014 r. Dyrektor Wielkopolskiego Parku Narodowego ponownie odmówił uzgodnienia projektu decyzji.
Postanowieniem z 13 marca 2014 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.
Skargę na powyższe postanowienie wniosła skarżąca.
Wyrokiem z 31 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 991/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Ministra Środowiska z 14 października 2013 r. oraz stwierdził nieważność postanowienia Dyrektora Wielkopolskiego Parku Narodowego z 22 stycznia 2014 r. oraz utrzymującego go w mocy postanowienia Ministra Środowiska z 13 marca 2014 r. Uzasadniając ten wyrok Sąd I instancji stwierdził, że zakreślenie przez ustawodawcę 14-dniowego terminu, w którym może być dokonane uzgodnienie przez dyrektora parku narodowego miało służyć przyspieszeniu procesu inwestycyjnego, w szczególności etapu uzgodnień. Organ odwoławczy samodzielnie powinien ustalić, czy odmowa uzgodnienia była uprawniona, a jeżeli będzie to konieczne dla wyjaśnienia sprawy, może zlecać przeprowadzenie dalszych dowodów w sprawie organowi I instancji.
Następnie postanowieniem z 22 maja 2015 r. Minister Środowiska uchylił postanowienie Dyrektora Wielkopolskiego Parku Narodowego z 18 lipca 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Skargę na powyższe postanowienie wniosła skarżąca.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy nie zastosował się do wiążących wskazań wynikających z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 lipca 2014 r. Sąd I instancji zaznaczył, że jak wynika z tego wyroku, postanowienie Dyrektora Wielkopolskiego Parku Narodowego z 22 stycznia 2014 r. i utrzymujące je w mocy postanowienie Ministra Środowiska z 13 marca 2014 r. wydane zostały bez podstawy prawnej, w wyniku nieuprawnionego przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Oznacza to, że Sąd I instancji orzekając poprzednio w tej sprawie sformułował pogląd o niedopuszczalności wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego przez organ II instancji przy rozpoznawaniu uzgodnień dokonywanych w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt. 7 i ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm. – dalej jako "u.p.z.p.").
Sąd I instancji nie podzielił natomiast zarzutu skargi, że organ odwoławczy ma również otwarty 14-dniowy termin na zajęcie stanowiska w sprawie. Wniosek taki nie wypływa z obowiązujących przepisów prawa. Poglądu takiego nie sformułował też Sąd I instancji w uprzednim wyroku. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że brak było podstaw do uchylenia postanowienia organu I instancji i umorzenia postępowania uzgodnieniowego. Na możliwość takiego rozstrzygnięcia nie wskazywał także Sąd I instancji we wcześniejszym wyroku. Postępowanie to nie mogło być uznane za bezprzedmiotowe, ponieważ inwestor podtrzymywał zamiar realizacji inwestycji, a organ I instancji odmówił jej uzgodnienia z zachowaniem 14-dniowego terminu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca.
Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 53 ust. 4 pkt 7 i ust. 5 u.p.z.p. w części dotyczącej ustalenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że stosowanie tego przepisu (termin 14 dni na uzgodnienie projektu decyzji) nie rozciąga się na postępowanie zażaleniowe prowadzone przed Ministrem Środowiska (organem odwoławczym rozpatrującym zażalenie).
Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 145 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej jako "p.p.s.a.") w zakresie w jakim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie umorzył przedmiotowego postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Skarżąca wskazała, że postępowanie nie może toczyć się przed Dyrektorem Wielkopolskiego Parku Narodowego natomiast Minister Środowiska w sposób milczący uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy.
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lub uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 53 ust. 4 pkt 7 i ust. 5 u.p.z.p. Wbrew jednak zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że termin 14 dni na uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy nie dotyczy postępowania zażaleniowego prowadzonego przed Ministrem Środowiska jako organem odwoławczym rozpatrującym zażalenie.
Zgodnie z art. 53 ust. 4 u.p.z.p., decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu. Jednocześnie przepis ten wymienia szczegółowo kategorie inwestycji oraz właściwe organy uzgadniające. Jednym z tych organów jest dyrektor parku narodowego w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku i jego otuliny (pkt 7). Natomiast z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. wynika, że "uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane." W treści tego przepisu ustawodawca określił więc jednoznacznie termin na zajęcie stanowiska, ale tylko przez organ uzgadniający. Organy uzgadniające zostały wymienione w art. 53 ust. 4 u.p.z.p.
Oznacza to, że już wykładnia gramatyczna cytowanych przepisów prowadzi do wniosku, że termin na dokonanie uzgodnienia dotyczy wyłącznie organu uzgadniającego, a nie organu rozpatrującego zażalenie na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia. Jest to bowiem termin na zajęcie stanowiska organu uzgadniającego, a nie termin na rozpoznanie zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia.
Powyższa interpretacja znajduje również oparcie w podstawowych regułach wykładni. Nie ulega przecież wątpliwości, że art. 53 ust. 5 u.p.z.p. jest regulacją szczególną, wyjątkową, bowiem dopuszcza możliwość dorozumianego wydania rozstrzygnięcia. Oznacza to, że reguły tej nie można interpretować rozszerzająco, a tego rodzaju wykładnię proponuje skarżąca w skardze kasacyjnej. Przyjęcie, że również organ rozpatrujący zażalenie ma 14 dni na rozpoznanie tego środka zaskarżenia wymagałoby jednoznacznej regulacji. Tego rodzaju rozwiązania ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednak nie przewiduje.
Z tych powodów zarzut błędnej wykładni art. 53 ust. 4 pkt 7 i ust. 5 u.p.z.p. nie zasługiwał na uwzględnienie. W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 145 § 3 p.p.s.a., ponieważ zarzut ten opiera się na założeniu, że Minister Środowiska w sposób milczący uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy, co w tej sprawie nie miało miejsca.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.