Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1410/17, na skutek skargi Prokuratora Okręgowego w [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy [...] z [...] listopada 2008 r., nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. Sąd uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta po pierwsze, z naruszeniem obowiązującego w chwili jej podjęcia art. 46 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227), mianowicie bez przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, po drugie, mimo odmowy uzgodnienia projektu zmiany planu miejscowego przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...].
W ocenie Sądu pierwszej instancji wskazane uchybienia stanowią istotne naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, w związku z czym na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
Rada Gminy w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok w całości, przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące przepisów postępowania oraz prawa materialnego.
W podstawie kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego Rada Gminy zarzuciła naruszenie art. 46 pkt 1 oraz art. 48 ust. 1a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przez ich błędną wykładnię. Uzasadniając skargę kasacyjną w zakresie tej podstawy stwierdzono, że w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 48 ust. 1a powołanej ustawy.
W podstawach kasacyjnych dotyczących przepisów postępowania zarzucono naruszenie:
- - art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 1 pkt 5 i w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej zastosował środek określony w art. 147 § 1 p.p.s.a., mimo że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z przepisami prawa,
- - art. 3 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.) polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej uwzględnił skargę, mimo że skarżąca kasacyjnie wykazała, iż zaskarżona uchwała była już poddana kontroli przed sądem administracyjnym.
Uzasadniając pierwszą z wyżej przytoczonych podstaw kasacyjnych dotyczących przepisów postępowania podniesiono, powołując się na art. 5 Konstytucji RP, że w polskim systemie prawnym nie ustanowiono prymatu ochrony środowiska "nad innymi względami". W związku z tym organy administracji powinny mieć na uwadze także uwarunkowania związane z rozwojem społeczno-gospodarczym. Dalej podniesiono, że przed uchwaleniem zaskarżonej uchwały sporządzono prognozę oddziaływania na środowisko, która "swoim zakresem przedmiotowym kompensuje wymogi norm prawa powszechnie obowiązującego".
Ponadto podniesiono, że "zakres przedmiotowy strategicznej oceny oddziaływania na środowisko oraz jej przeprowadzenia w stosunku do wcześniejszych rozwiązań uległ znaczącemu przedmiotowemu poszerzeniu, a w rozwiązaniach o charakterze przejściowym zabrakło wskazania działań faktycznych i prawnych odnoszących się do opracowania aktów z zakresu planowania". W związku z tym zarzucono, że Sąd pierwszej instancji nie uzasadnił na czym polegało rażące naruszenie prawa.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i zrzeczono się rozprawy.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Przede wszystkim wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę Prokuratora Okręgowego w [...] z dwóch powodów. Po pierwsze, dlatego że zaskarżoną uchwałę, dotyczącą zmiany planu miejscowego, podjęto bez przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, po drugie, dlatego że zaskarżoną uchwałę podjęto mimo odmowy uzgodnienia projektu zmiany planu miejscowego przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]. Mimo tego w skardze kasacyjnej kwestionuje się tylko jedną z podstaw uwzględnienia skargi, mianowicie stanowisko, że zaskarżoną uchwałę podjęto bez przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Pomija się natomiast drugą z podstaw uwzględnienia skargi, to jest tezę, że zaskarżoną uchwałę podjęto mimo odmowy uzgodnienia projektu zmiany planu miejscowego przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...].
Zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji wyraźnie stwierdził, że oba wskazane przez niego uchybienia stanowią istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tego powodu, gdyby się nawet okazało, że podstawy kasacyjne dotyczące stanowiska, że zaskarżoną uchwałę podjęto bez przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko są zasadne, to i tak skarga kasacyjna nie mogła by być uwzględniona. Niemniej podstawy te nie są zasadne.
Podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 46 pkt 1 oraz art. 48 ust. 1a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i sprowadzająca się do tezy, jak wynika z jej uzasadnienia, że w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 48 ust. 1a powołanej ustawy, jest niezasadna, gdyż jak zauważył Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu swego wyroku wspomniany art. 48 ust. 1a obowiązuje od 2010 r. (dokładnie od 20 lipca 2010 r.). Przepis ten nie mógł być więc podstawą odstąpienia od sporządzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko zaskarżonej uchwały uchwalonej [...] listopada 2008 r. Zauważyć należy, że możliwość odstąpienia od sporządzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko planów miejscowych wynika z art. 48 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, przy czym dopiero w brzmieniu obowiązującym od 20 lipca 2010 r. Wynika to z art. 1 pkt 3 i art. 9 ustawy z dnia 21 maja 2010 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 119, poz. 804), w której brak przepisu dającego podstawę do tego, aby możliwość odstępstwa stosować do planów uchwalonych przed wejściem w życie tej zmiany.
Skarżąca kasacyjnie w skardze kasacyjnie nie przedstawiła żadnych przekonujących argumentów mogących zmienić takie rozumienie ustawy. Odnoszące się do analizowanej podstawy kasacyjnej uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera ogólne stwierdzenia dotyczące charakteru planu miejscowego, które nie mają związku z art. 46 pkt 1 oraz art. 48 ust. 1 i ust. 1a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Odnosząc się do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 1 pkt 5 i w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. zauważyć należy, że mimo iż w art. 147 § 1 p.p.s.a. mowa jest o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały, to podstawą takiego rozstrzygnięcia nie zawsze jest rażące naruszenie prawa. Tak jest w rozpoznawanej sprawie, w której istotne znaczenie ma art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd pierwszej instancji wskazał na ten przepis w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały. Wówczas stanowił on o tym, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Ten przepis jest w rozpoznawanej sprawie podstawą uznania, że stwierdzone przez Sąd pierwszej instancji istotne naruszenia trybu sporządzenia planu miejscowego, dokładnie jego zmiany, co w sprawie z uwagi na art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniem przestrzennym nie ma istotnego znaczenia, powodują, że zaskarżona uchwała jest nieważna.
W skardze kasacyjnej skutecznie nie podważono ustalenia, aby sporządzenie zaskarżonej uchwały bez przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko nie było istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego. Skarżąca wręcz potwierdza argumentację Sądu pierwszej instancji w tym zakresie. Sąd pierwszej instancji trafnie bowiem zwrócił uwagę, że w przepisach ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, którą od 15 listopada 2008 r. wprowadzono wymóg przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko planów miejscowych, nie ma przepisów przejściowych odnoszących się do wprowadzenia tej nowej instytucji prawnej, co powoduje, że przepisy, które jej dotyczą, wiążą bezpośrednio w czasie.
Z kolei wskazanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że zakres przedmiotowy strategicznej oceny oddziaływania na środowisko ma szerzy zakres niż podobne dokumenty poprzednio wymagane, potwierdza, że pominięcie nowej instytucji prawnej mogło być uznane za istotne naruszenie prawa.
Odnosząc się do ostatniej podstawy kasacyjnej wskazać należy, że skarżąca kasacyjnie nie podała w jaki sposób wykazała, że zaskarżona uchwała została poddana już kontroli przez sąd administracyjny. Nie wynika to też z akt sprawy. Zaznaczyć należy, że w świetle art. 101 ust. 2 o samorządzie gminnym jedynie prawomocny wyrok sądu administracyjnego o oddaleniu skargi na zaskarżoną uchwałę mógłby być podstawą przyjęcia, że skarga na tę uchwałę jest niedopuszczalna, jednakże pod warunkiem, że zakres zaskarżenia w obu sprawach byłby taki sam.
Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach i w związku z tym na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił ją.
Wobec tego, że organ administracji w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a Prokurator w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.