Uzasadnienie
Wyrokiem z 20 listopada 2008 r., III SA/Kr 668/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Gminy T. na zarządzenie zastępcze Wojewody Małopolskiego z [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy T..
W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny:
Działając na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy o samorządnie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), Wojewoda Małopolski wezwał [...] grudnia 2007 r. Radę Gminy w T. do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta tej Gminy, J.N. w terminie 30 dni od dnia otrzymania tego wezwania. W uzasadnieniu wskazał, iż prawomocnym wyrokiem z [...] czerwca 2007r., sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w T. utrzymał częściowo w mocy wyrok Sądu Rejonowego w B. z [...] lutego 2007r., sygn. akt [...], w zakresie w jakim Sąd ten skazał m.in. J.N. za przestępstwa popełnione z winy umyślnej, tj. za przestępstwa ujęte w art. 271 § 1 k.k. oraz za przestępstwo z art. 90 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), odpowiednio za poświadczenie nieprawdy oraz za wykonywanie robót budowlanych bez wymaganego prawem zgłoszenia. Na skutek wymienionego powyżej wyroku J.N. został uznany za osobę skazaną za przestępstwa popełnione z winy umyślnej.
Okoliczność ta - stosownie do art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. z Nr 113, poz. 984), dalej "ubw" - powoduje wygaśnięcie mandatu wójta. Przy czym, zgodnie z ust. 2 w/w przepisu, wygaśnięcie mandatu wójta winna stwierdzić uchwałą Rada Gminy w T., najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcie mandatu. Stosownie bowiem do treści pierwszego z przywołanych przepisów utrata biernego prawa wyborczego skutkuje stwierdzeniem wygaśnięcia mandatu. Równocześnie organ nadzoru poinformował, iż w razie bezskuteczności wezwania i tym samym niepodjęcia przez Radę Gminy T. w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania stosownej uchwały, zostanie wydane - zgodnie z art. 98a ust 2 u.s.g., po uprzednim powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej - zarządzenie zastępcze, stwierdzające wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy T. J.N..
Określony w przepisach prawa termin do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta upłynął [...] stycznia 2008 r. W przepisanym terminie Rada Gminy T. nie podjęła uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy T. J.N.. Wobec powyższego Wojewoda Małopolski kontynuował postępowanie nadzorcze i pismem z [...] lutego 2008 r. zawiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o konieczności podjęcia działań, zmierzających do wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy T.. W dniu [...] kwietnia 2008 r. zostało wydane zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy T., J.N.. Zostało ono wydane na podstawie art. 98a ust. 2 u.s.g. w związku z art. 26 ust. 1 pkt 3 i art. 3 ust. 2 ubw oraz w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003r. nr 159, poz. 1549 z późn. zm.).
W uzasadnieniu Wojewoda Małopolski stwierdził, iż wydanie zarządzenia zastępczego stało się konieczne z uwagi na niepodjęcie przez Radę Gminy T., pomimo wezwania jej przez organ nadzoru, uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy T. i mimo utraty przez J.N. prawa wybieralności do pełnienia funkcji wójta (biernego prawa wyborczego) wskutek skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo popełnione z winy umyślnej.
Na powyższe zarządzenie zastępcze J.N. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie domagając się jego uchylenia w całości. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucił sprzeczność z wyrażoną w art. 32 pkt 1 Konstytucji zasadą równości wobec prawa wszystkich ludzi, przejawiającą się w odmiennej sytuacji prawnej wybieranych w wyborach powszechnych wójta oraz posła i senatora, prowadzącej w konsekwencji do istotnych różnic w zakresie dotyczącym wygaśnięcia mandatu wyborczego. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, iż Ordynacja wyborcza do Sejmu i Senatu (Dz. U. z 2007r. nr 190, poz. 1360 z późn. zm.) wśród przesłanek dotyczących braku prawa wybieralności do Sejmu i Senatu nie wymienia zastrzeżenia dotyczącego braku karalności, które to zastrzeżenie wynika wprost z przepisów dotyczących biernego prawa wyborczego na stanowisko wójta (art. 3 ust. 2 ubw oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 Ordynacji wyborczej do rad gmin....
Odmienne uregulowanie tej kwestii w stosunku do wójta oraz posła i senatora stanowi nie tylko pogwałcenie jednej z fundamentalnych zasad konstytucyjnych Państwa Polskiego, jaką jest równość wszystkich ludzi wobec prawa, ale także sprzeciwia się funkcji, jaką pełnią osoby powołane na te stanowiska. Rolą bowiem posłów i senatorów, a także wójta, burmistrza i prezydenta miasta jest m.in. reprezentacja Narodu, czego konsekwencją było nadanie wyborom do Sejmu, Senatu oraz do organów samorządu terytorialnego przymiotu powszechności. Z przymiotu tego wynika, przy znane na mocy art. 62 Konstytucji, czynne prawo wyborcze w wyborach do Sejmu, Senatu oraz w wyborach do samorządu terytorialnego dla każdego pełnoletniego i posiadającego pełnię praw publicznych obywatela.
Skarżący wniósł również o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Uzasadniając swój wniosek wskazał, iż zarządzanie jednostką samorządu terytorialnego stanowi kompleks czynności wywołujących skutki w sferze praw i obowiązków administracyjnoprawnych i cywilnoprawnych Gminy, jak też osób trzecich. Brak instytucji Zastępcy Wójta, długoterminowa choroba Sekretarza Gminy, wielość zobowiązań cywilnoprawnych wynikających z realizowanych na terenie Gminy inwestycji, spowoduje paraliż decyzyjny w Gminie w zakresie kompetencji wójta, co może prowadzić do nieodwracalnych skutków.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż podjęcie przez niego działań nadzorczych wobec J.N., Wójta Gminy T., skazanego prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwa popełnione z winy umyślnej było nie tylko uzasadnione, ale i konieczne.
Na rozprawie w dniu 20 listopada 2008r. pełnomocnik skarżącego wniósł o rozważenie przez Sąd zasadności zadania w niniejszej sprawie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w kwestii zgodności art. 7 ust. 2 pkt 1 Ordynacji wyborczej do rad gmin..., oraz art. 26 ust. 1 pkt 3 ubw z art. 32 Konstytucji. Wniósł również o uwzględnienie przez Sąd szczególnych okoliczności faktycznych tej sprawy, a mianowicie tego, że wymierzona kara była bardzo niska w stosunku do zarzucanego czynu oraz że J.N. ma nadal wysokie poparcie społeczne.
W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skarga Gminy T. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody Małopolskiego nie jest dotknięte wadą powodującą konieczność jego uchylenia. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 3 ubw wygaśnięcie mandatu wójta następuje wskutek utraty prawa wybieralności. Art. 3 ust. 2 tej ustawy stanowi, że prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) ma każdy obywatel polski posiadający prawo wybieralności do rady gminy, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 25 lat, z tym, że kandydat nie musi stale zamieszkiwać na obszarze gminy, w której kandyduje.
Z kolei art. 7 ust. 1 Ordynacji wyborczej do rad gmin..., stwierdza, że prawo wybieralności przysługuje osobie mającej prawo wybierania do danej rady. Nie mają go natomiast osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego (art. 7 ust. 2 pkt 1 Ordynacji wyborczej do rad gmin...,). J.N. został skazany prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w T. z [...] czerwca 2007r., sygn. akt [...], którym utrzymano częściowo w mocy wyrok Sądu Rejonowego w B. z [...] lutego 2007r., sygn. akt [...], za przestępstwa popełnione z winy umyślnej. Na skutek tego skazania J.N. utracił prawo wybieralności, co spowodowało wygaśnięcie jego mandatu wójta. W takim przypadku, zgodnie art. 26 ust. 2 ubw, rada gminy powinna stwierdzić wygaśnięcie mandatu wójta w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu. Jak wynika z akt sprawy, Rada Gminy T. nie podjęła takiej uchwały.
W tej sytuacji, obowiązkiem ustawowym wojewody było wydanie zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu na podstawie art. 98a ust. 2 u.s.g. Warunkiem skutecznego wydania zarządzenia zastępczego jest uprzednie wezwanie rady gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni, a następnie powiadomienie przez wojewodę ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Wymogi te zostały spełnione w niniejszej sprawie.
Sąd rozważając kwestię zgodności z Konstytucją przepisów stanowiących podstawę prawną orzekania w niniejszej sprawie nie dopatrzył się ich niekonstytucyjności, a zatem wobec braku wątpliwości Sądu co do zgodności z konstytucją regulacji prawnej brak było podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie został zaskarżony skargą kasacyjną wniesioną przez pełnomocnika Gminy T., która zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego, stosownie do art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 145, poz. 1270 z późn. zm.), poprzez naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wobec przyjęcia przez Sąd I instancji, że kwestionowane przez skarżącą przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin..., oraz ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, są zgodne z wyrażoną w powołanym artykule zasadą równości wszystkich wobec prawa, a także naruszenie art. 193 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy wyłącznie Trybunał Konstytucyjny mógłby w sposób wiążący rozstrzygnąć tę wątpliwą kwestię.
Na tej podstawie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem Sądu, jakoby konstytucyjność kwestionowanych przez skarżącą przepisów nie budziła wątpliwości, stąd też brak podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że przywoływane przepisy art. 7 ust. 2 pkt 1 Ordynacji wyborczej do rad gmin..., oraz art. 26 ust. 1 pkt 3 ubw, w konfrontacji z analogicznymi unormowaniami, znajdującymi się w art. 7 i art. 8 ustawy Ordynacja wyborcza do Sejmu i Senatu naruszają zasadę równości wobec prawa wszystkich obywateli wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny w przeszłości odnosił się do kwestii konstytucyjności art. 7 ust. 2 pkt 1, jednakże przede wszystkim przez pryzmat art. 62 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji. Tymczasem w opinii skarżącej nie sposób rozstrzygnąć, czy wydanie przedmiotowego zarządzenia, jest zgodne z porządkiem prawnym państwa demokratycznego, który w pierwszej kolejności wyznaczany jest normami konstytucyjnymi, bez kompleksowej oceny unormowań regulujących prawa wyborcze w różnych aktach prawnych rangi ustawowej - w tym przypadku ordynacjach wyborczych - w kontekście konstytucyjnej zasady równości wszystkich wobec prawa.
W świetle Konstytucyjnej zasady równości, przesłanki posiadania, czy też utraty prawa wybieralności przez osoby ubiegające się o piastowanie powyższych funkcji lub piastujących już te stanowiska, powinny być identyczne, a przynajmniej zbieżne w swojej zasadniczej treści. Tymczasem w zaistniałej sytuacji mamy do czynienia z unormowaniami ustawowymi, które nie tylko nie pozbawiają posła ani senatora prawa wybieralności w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo popełnione z winy umyślnej, ale również nie powodują utraty mandatu. W przypadku m.in. wójta prawo reguluje taką sytuację całkowicie odmiennie, czego najlepszym przykładem jest niniejsze postępowanie. Stąd też skarżąca Gmina stoi na stanowisku, że ocena konstytucyjności przepisów wskazanych w skardze pod względem równości wszystkich wobec prawa, jest możliwa tylko w sytuacji, gdy zostanie dokonana przez pryzmat sytuacji prawnej posłów i senatorów, którzy potencjalnie mogą się znaleźć w takiej samej sytuacji, w jakiej jest J.N..
Stąd, Sąd Administracyjny powinien był poprzedzić rozstrzygnięcie sprawy, skierowaniem pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego korzystając z uprawnienia wynikającego z art. 193 Konstytucji, o co wnosił na rozprawie pełnomocnik skarżącej. Dla skarżącej jest niezrozumiałe, że w kwestii tak kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdził z takim przekonaniem, że nie dostrzega wskazanych wyżej przesłanek niekonstytucyjności przepisów traktujących o utracie prawa wybieralności i w konsekwencji mandatu wójta, bez skorzystania z pomocy prawnej Trybunału Konstytucyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz Wojewody Małopolskiego kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie są trafne.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia wskazanych w niej przepisów są całkowicie bezzasadne. Zgodnie z art. 3 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) sąd administracyjny może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W postanowieniu o wystąpieniu z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego skład orzekający uzasadnia wątpliwości, co do zgodności aktu niższego rzędu z przepisami aktu wyższego rzędu, a ponadto wskazuje, w jakim zakresie odpowiedź na pytanie prawne może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w związku z którą pytanie to jest postawione. Postanowienie o skierowaniu pytania prawnego skład orzekający przedstawia Trybunałowi Konstytucyjnemu wraz z aktami sprawy za pośrednictwem prezesa sądu – § 60 regul.
Wynika z tego, że kwestię wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym pozostawiono uznaniu sądu administracyjnego. Nie jest on również w tej kwestii związany żądaniem stron postępowania – por. wyr. NSA z 29 lipca 2004 r., OSK 533/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz.
11. Nie musi więc on kierować takiego pytania do Trybunału, jeżeli jest przekonany, że mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie przepisy są zgodne z Konstytucją. W takiej sytuacji, wystarczy, że sąd da wyraz swemu przekonaniu w uzasadnieniu orzeczenia (co też uczynił w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji) i wcale nie musi w tej kwestii polemizować ze stanowiskiem strony, ani też wyjaśniać jej, że jej pogląd o niezgodności zastosowanych przepisów z Konstytucją jest błędny, ponieważ badanie zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Natomiast w wykonywaniu sądowej kontroli administracji sędziowie sądów administracyjnych są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom (art. 178 Konstytucji RP i art. 4 ustawy z 25 lipca 2002 r. – prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), a więc dokonują jej wedle przepisów obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.