Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2810/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) oddalił skargę L. J. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Stołecznego Konserwatora Zabytków, działającego z upoważnienia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2016 r. którą zezwolono A. L. i P. S. na prowadzenie robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w W. - położonym na terenie strefy ochrony konserwatorskiej "[...]", wpisanej do rejestru zabytków decyzją Konserwatora Zabytków m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 1979 r. pod numerem [...] - polegających na wymianie więźby dachowej i poszycia dachowego wraz z doświetleniem dachu oknami połaciowymi, wg "Projektu budowlanego konstrukcji wymiany więźby dachowej w budynku przy ul. [...] w W." z lutego 2015 r. oraz dwóch projektów pt. "Projekt budowlany doświetlenia strychu wraz z inwentaryzacją wymienionej więźby dachowej i poszycia nad lokalem (...)" z maja 2015 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł L. J. zaskarżając wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- I. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145§1 pkt. 1 i 3 p.p.s.a., które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy poprzez bezzasadne oddalenie skargi uczestnika L. J. pomimo, że:
- 1) zaskarżona decyzja była obarczona wadami opisanymi w skardze, tj. organ administracyjny naruszył m.in. art. 7 k.p.a., 8. k.p.a., art. 77§1 k.p.a. i art. 107 § i 3 k.p.a z uwagi na dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przez organ administracyjny, w tym z pominięciem faktu oczywistego oszpecenia budynku wynikającego z dokumentacji zdjęciowej, co zmieniło formę architektoniczną budynku, jak i pominięcie słusznego interesu skarżącego, pominięcie, że doszło do zmiany wysokości ścian zewnętrznych budynku, czego nie dostrzegł sąd administracyjny
- II. naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.
- 1. §17 ust. 2 pkt. 2a i b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Saskiej Kępy" (Uchwała Nr LXXXI11/2764/2006 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 19 października 2006 r.w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Saskiej Kępy, Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego nr 227 z dnia 09.11.2006 poz. 8461 t.j.) poprzez jego niezastosowanie do ustalonego stanu faktycznego w sytuacji ustalenia, że w wyniku dokonanej samowoli budowlanej zmienił się typ dachu z płatwiowo-krokwiowego na jętkowo-krokwiowy pomimo, że przedmiotowy przepis zabrania dokonanie zmian kompozycji elewacji i typu dachu w budynku ul. [...] w W.;
- 2. art. 3 pkt. 6 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegająca na:
- a) przyjęciu, że nie stanowi nadbudowy zmiana wysokości budynku poprzez podwyższenie jego wysokości jeżeli nie doszło do zmiany wysokości ścian zewnętrznych budynku oraz
- b) poprzez przyjęcie, że podwyższenie budynku nie stanowi "nadbudowy" w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, z którą to mamy do czynienia tylko wtedy, gdy powstaje nowa część obiektu budowlanego
- - co doprowadziło do uznania, że doszło do przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt. 7a Prawa budowlanego pomimo, że przepis ten wyraźnie wyklucza możliwość przyjęcia zaistnienia "przebudowy" w sytuacji zmiany wysokości budynku a w konsekwencji jego kubatury niezależnie od przyczyny zaistniałej zmiany, co w dalszej kolejności doprowadziło do zaakceptowania zmiany wysokości budynku sprzecznej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Uchwała Nr LXXXIl/27/2006 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 10 października 2006 r. Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z dnia 13 listopada 2006 r., Nr 229, poz. 8494).
W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej – p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował stanowisko organów obu instancji w zakresie spełnienia przesłanek do udzielenia pozwolenia inwestorom na prowadzenie prac budowlanych w budynku, położonym na terenie strefy ochrony konserwatorskiej [...], wpisanej do rejestru zabytków.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że:
- - po pierwsze, objęcie ochroną konserwatorską układu urbanistycznego oraz zespołu budowlanego [...] ma na celu trwałe zachowanie historycznego rozplanowania i kompozycji przestrzennej układu wraz z najbardziej wartościowymi obiektami architektury;
- - po drugie, zakres ochrony przedmiotowej nieruchomości określają dodatkowo ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego Uchwałą Nr LXXXIII/2764/2006 z 19 października 2006 r., której § 17 ust. 2 stanowi w pkt 1 - o zakazie likwidacji obiektów objętych ewidencją Służb Ochrony Zabytków, dokonywania nadbudowy oraz zasadniczych zmian gabarytów obiektów, w pkt 2 – dopuszcza remonty i modernizacje ww. obiektów z zachowaniem szczegółowych warunków określonych w tym przepisie (lit. a) do g)).
Kierując się powyższymi wymogami organ zebrał materiał dowodowy, na podstawie którego ustalił zakres prac podlegających pozwoleniu oraz dokonał ich kwalifikacji prawnej.
Podkreślenia wymaga, że w momencie orzekania organ pierwszej instancji dysponował bogatą dokumentacją obrazującą wykonane roboty budowlane, zwłaszcza projektami budowlanymi zawierającymi inwentaryzację robót budowlanych.
Na podstawie zebranych dokumentów ustalono, że przedmiotem inwestycji było wykonanie nowej więźby dachowej wraz z ociepleniem połaci dachowych oraz ich pokryciem, a ponadto wykonanie okien połaciowych.
Stołeczny Konserwator Zabytków stwierdził, że prace przeprowadzone w budynku nie stanowią nadbudowy zakazanej planem miejscowym, nadto nie naruszają proporcji bryły, nie ingerują w podziały i kompozycję elewacji. Zaznaczył, że przedmiotowe prace nie zmieniają wyglądu i wysokości istniejącego gzymsu wieńczącego, zachowany został typ, pochylenie i pokrycie dachu. Zdaniem Stołecznego Konserwatora Zabytków niewielka zmiana wysokości dachu o 38 cm, z zachowaniem układu połaci oraz ich kąta nachylenia, zastosowanie analogicznego pokrycia dachowego, a także wykonanie okien połaciowych, właściwie niewidocznych z poziomu terenu z uwagi na niewielki kąt nachylenia połaci dachowych, nie zmieniają formy architektonicznej przedmiotowego budynku. W konsekwencji ocenił, że zrealizowane roboty budowlane są dopuszczalne pod względem konserwatorskim i nie wpłyną ujemnie na wartości zabytkowe strefy ochrony konserwatorskiej [...].
Z kolei organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że wprowadzenie nowej więźby dachowej i wykonanie termoizolacji dachu, związane ze zmianą warstw i grubości dachu, a zarazem nieznacznym podniesieniem jego połaci, nie doprowadziło do modyfikacji formy architektonicznej budynku, będącego elementem zabudowy z okresu międzywojennego, jak również nie wpłynęło negatywnie na relacje przestrzenne w zabytkowym zespole i układzie urbanistycznym dzielnicy.
Przedstawiona w decyzjach argumentacja organów obu instancji świadczy o rzetelnej analizie w zakresie zgodności spornej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego pod względem funkcjonalno – przestrzennego kształtowania zabudowy z uwzględnieniem problematyki konserwatorskiej.
Należy jednocześnie zaznaczyć, że ustalenie charakteru robót budowlanych oraz ich kwalifikacja prawna nastąpiła na podstawie dokumentacji projektowej z inwentaryzacją sporządzoną przez osoby posiadające stosowne uprawnienia projektowo – budowlane. Strona nie wykazała w skardze, ani skardze kasacyjnej wadliwości projektów budowlanych powołanych w sentencji decyzji z [...] czerwca 2016 r. Tym samym chybiony okazał zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania powołanych w punkcie pierwszym podstawy kasacyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego twierdzenie skarżącego co do "faktu oczywistego oszpecenia budynku" wskutek przedmiotowych robót budowlanych nie znajduje oparcia w dokumentacji zdjęciowej i jest wyrazem jego subiektywnej opinii. Weryfikując dopuszczalność inwestycji określonej w pozwoleniu, organy ochrony konserwatorskiej przedstawiły przekonujące stanowisko, zgodnie z którym nie doszło do naruszenia ustaleń obowiązującego planu miejscowego.
Organy orzekające w sprawie, posiłkując się ustaleniami organu nadzoru budowlanego, trafnie zaznaczyły, że niewielka zmiana wysokości budynku (38 cm) wynikała z wykonania nowej więźby dachowej z ociepleniem i pokryciem, a więc zasadniczo zwiększenia grubości warstw dachu i przyjętych rozwiązań konstrukcyjnych.
W takim stanie sprawy zasadnie Sąd Wojewódzki zaakceptował stanowisko, zgodnie z którym charakter i zakres wykonanych prac pozwalał zakwalifikować je jako przebudowę (art. 3 pkt 7 a) Prawa budowlanego), a nie nadbudowę (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego).
W piśmiennictwie wskazano, że efektem budowy (wykonania odbudowy, nadbudowy, rozbudowy) jest zawsze powstanie nowej substancji budowlanej. Odmienny charakter przebudowy polega na tym, że nie powstaje "znacząca, nowa substancja budowlana", dlatego ten rodzaj robót budowlanych wyłączono z definicji "budowy" i wprowadzono odrębną kategorię "przebudowy".
Przyjmuje się, że wyróżnikiem prac składających się na budowę jest powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu "zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu" – np. wykonanie nadbudowy nowej kondygnacji lub zwiększenie kubatury obiektu (por. Prawo budowlane, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck, Warszawa 2018, str. 55 – 57). Komentatorzy zwracają uwagę na uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718), w którym podano, że pojęcie przebudowy jest jednym z rodzajów robót budowlanych wykonywanych w istniejącym obiekcie budowlanym, niepowodujących powstania nowej części obiektu. O ile zatem pojęcie budowy związane jest z powstaniem nowego obiektu budowlanego, czy też powstaniem nowej struktury budowlanej, o tyle na skutek dokonanej przebudowy nie powstają nowe elementy budowlane (por. Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2014, str. 45).
Wobec powyższego, jako niezasadne należało uznać zarzuty kasacyjne odnoszące się do naruszenia przepisów art. 3 pkt 6 i art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Wbrew twierdzeniom skarżącego, w stanie faktycznym sprawy, zwłaszcza w świetle projektów budowlanych dotyczących spornej inwestycji, nie było podstaw do zakwalifikowania zrealizowanych robót budowlanych jako nadbudowy.
Ponadto przypomnieć trzeba, że kwestionowane pozwolenie Stołecznego Konserwatora Zabytków obejmuje konkretne prace budowlane w przedmiotowym budynku, polegające na wymianie więźby dachowej i poszycia dachu wraz z doświetleniem oknami połaciowymi według projektów wymienionych w decyzji z 8 czerwca 2016 r. W niniejszej sprawie wymienione roboty budowlane ocenione zostały wyłącznie w zakresie zgodności z wymogami ochrony konserwatorskiej. Odrębnym natomiast zagadnieniem jest możliwość legalizacji spornych robót budowlanych na gruncie przepisów Prawa budowlanego. Dopiero we właściwym postępowaniu prowadzonym przez organu nadzoru budowlanego może być uwzględniony interes prawny skarżącego, jako współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości. Niewątpliwie kwestia tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi być badana w każdym postępowaniu służącym legalizacji robót budowlanych, zarówno w trybie art. 48, jak też przepisów art. 50 – 51 Prawa budowlanego.
Dodatkowo trzeba zauważyć, że kwestionowane pozwolenie udzielone przez Stołecznego Konserwatora Zabytków mogłoby ewentualnie stanowić przesłankę doprowadzenia do zgodności z prawem tylko tych robót budowlanych, które zostały wymienione w decyzji z [...] czerwca 2016 r. i tylko w zakresie ochrony konserwatorskiej. Natomiast sprawdzenie innych wymogów warunkujących legalizację przedmiotowych robót budowlanych nie należało do kompetencji organów orzekających w niniejszej sprawie, gdyż właściwymi są w tym zakresie organy nadzoru budowlanego.
W konsekwencji należało stwierdzić, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania powołanych w podstawie kasacyjnej. Dla porządku należy stwierdzić, że dla wyniku niniejszego postępowania nie miała istotnego znaczenia okoliczność uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2017 r. sygn. VII SA/Wa 823/16 przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 października 2018 r. sygn. II OSK 2467/17. Wprawdzie obie sprawy dotyczą inwestycji związanej z dachem przedmiotowego budynku, jednak różny jest ich zakres przedmiotowy wynikający z kompetencji organów prowadzących poszczególne postępowania. Konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez właściwy organ nadzoru budowlanego w przedmiocie spornej inwestycji nie oznaczała automatycznie wadliwości decyzji kontrolowanych w niniejszym postępowaniu. Jak bowiem wyjaśniono powyżej organy obu instancji wypowiedziały się wyłącznie w granicach swoich kompetencji co do wymogów ochrony konserwatorskiej w zakresie robót budowlanych wymienionych w decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.