Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 964/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Spółki A z o.o. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w R. (zwanego dalej: PWIS) z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wprowadzenia środka spożywczego do obrotu. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją, PWIS utrzymał w mocy wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn zm.; zwanej dalej: k.p.a.), art. 4, art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1252 z późn. zm.; zwanej dalej: u.b.z.) oraz art. 54 ust. 1, ust. 2 pkt b oraz ust. 3 Rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.U.
UE. L. z 2004 r. Nr 165, str. I z późn. zm.; zwanego dalej: rozporządzeniem) decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w D. (zwanego dalej: PPIS) z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] nakazującą Spółce A z.o.o. wstrzymanie wprowadzania do obrotu produktu [...], zawierającego w składzie ekstrakt pokrzywy indyjskiej [...] diety, na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, do czasu zakończenia postępowania wszczętego przez Głównego Inspektora Sanitarnego postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r.
W skardze kasacyjnej Spółka A z o.o. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:
- 1. art. 145 § 3 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 1 u.b.z. w zw. art. 54 ust. 1, ust. 2 pkt b, ust. 3 rozporządzenia poprzez oddalenie przez skargi, w sytuacji gdy doszło do błędnej wykładni art. 32 ust. 1 u.b.z. skutkującej uznaniem, że organy obowiązane są jedynie do weryfikacji czy produkt jest dostępny w obrocie oraz czy GIS prowadzi postępowanie wyjaśniające, co jest ewidentnie sprzeczne z treścią tego przepisu;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy decyzja została wydana z naruszeniem zasad oceny dowodów zgromadzonych w sprawie i uznanie, że stan faktyczny został prawidłowo ustalony, podczas gdy PWIS wyraźne odstąpił od analizy przedłożonych przez skarżącą materiałów naukowych, a w szczególności korzystnej dla produktu opinii Instytutu Żywności i Żywienia (obecnie Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego) z dnia 7 maja 2019 r. nr PD-155/1/1Ż/19
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, decyzji WPIS i PPIS, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka wskazała, że z treści art. 32 ust. 1 u.b.z. wynika wyraźnie, że organ powinien sam wskazać na czym polega podejrzenie niespełnienia wymagań i uprawdopodobnić to podejrzenie. Organ powinien mieć podejrzenie, że środek spożywczy, o którym mowa w art. 29 ust. 1 nie spełnia stosownych wymagań. Przepis nie wskazuje jakoby to podejrzenie wynikało automatycznie z trwającego postępowanie przez GIS, które przecież może ustalić i wielokrotnie ustala, że produkty zgłaszane do GIS spełniają stawiane im wymagania.
Takie podejrzenie powinno być zbadane i wyjaśnione w decyzji administracyjnej dotyczącej produktu, gdyż przepis dotyczy postępowania przed PPIS a nie przez GIS.
Ponadto Spółka wskazała, że istotą niniejszej sprawy jest weryfikacja czy istnieje podejrzenie co do tego czy produkt nie spełnia wymagań wynikających z przepisów szczegółowych. Mimo tego Sąd uznał, że pominięcie przez PPIS oraz PWIS szeregu materiałów dowodowych, w tym korzystnej opinii o produkcie jest irrelewantne dla sprawy. Dowody te powinny jednak być ocenione w niniejszej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. Z 2020 r. poz. 875).
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni art. 32 ust. 1 u.b.z. Zdaniem Spółki błędne było stanowisko Sadu I instancji, że organy inspekcji sanitarnej wydając decyzję o czasowym wstrzymaniu wprowadzania tego środka spożywczego do obrotu lub wycofaniu z obrotu do czasu zakończenia postępowania, o którym mowa w art. 30 ust. 1, obowiązane są jedynie do weryfikacji czy produkt jest dostępny w obrocie oraz czy GIS prowadzi postępowanie wyjaśniające, co jest ewidentnie sprzeczne z treścią tego przepisu. Stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną jest prawidłowe.
Art. 32 ust. 1 u.b.z. przewiduje, że w przypadku podejrzenia, że środek spożywczy, o którym mowa w art. 29 ust. 1, niespełniający wymagań określonych dla tego środka, znajduje się w obrocie, właściwy państwowy powiatowy lub graniczny inspektor sanitarny podejmuje decyzję o czasowym wstrzymaniu wprowadzania tego środka spożywczego do obrotu lub wycofaniu z obrotu do czasu zakończenia postępowania, o którym mowa w art. 30 ust.
1. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą skargę, wystarczającym dla zastosowania art. 32 ust. 1 u.b.z. przez organ inspekcji sanitarnej, jest podejrzenie, że środek spożywczy nie spełnia wymogów przewidzianych dla tego środka, a uzasadnienie tego podejrzenia stanowi już sam fakt wszczęcia przez Głównego Inspektora Sanitarnego postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 30 ust. 1 u.b.z. oraz jego niezakończenie. Obowiązkiem organu w niniejszej sprawie było zatem wyłącznie ustalenie, czy środek ten znajduje się obrocie. Natomiast podejrzenie, że jest to środek spożywczy niespełniający wymagań określonych dla tego środka związane jest z działaniem Głównego Inspektora Sanitarnego, który jest organem właściwym do prowadzenia postępowania mającego na celu dokonanie takich właśnie ustaleń. Sam fakt wszczęcia przez uprawniony organ takiego postępowania i jego niezakończenie stanowi wystarczającą przesłankę, której spełnienie się powoduje obowiązek wydania decyzji na mocy art. 32 ust. 1 u.b.z. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego celem regulacji zawartej w art. 32 ust. 1 u.b.z. nie jest nałożenie na PPIS obowiązku prowadzenia równoległego, do postępowania prowadzonego przez Głównego Inspektora Sanitarnego, postępowania mającego wyjaśnić, czy sporny produkt spełnia (lub nie) wymagania konieczne do uznania go za środek spożywczy oraz czy spełnia wymagana określone dla suplementów diety. Sprzeczne byłoby bowiem z ratio legis ustawy wymaganie od dwóch różnych organów prowadzenia równolegle tożsamych postępowań w celu ustalenia, czy produkt objęty powiadomieniem spełnia wymagania określone dla tego środka. Taka wykładnia zaprzeczałaby racjonalności ustawodawcy (por. wyroki NSA z 25 sierpnia 2020 r., II GSK 514/18 oraz z 29 października 2015 r. II OSK 445/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd I instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. uznając, że organy inspekcji sanitarnej w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny sprawy. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zakres niezbędnego postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie wyznaczała treść art. 32 ust. 1 u.b.z.
Organy inspekcji sanitarnej zasadniczo obowiązane był jedynie do ustalenia czy środek znajduje się obrocie, a także że środek ten może nie spełniać wymagań określonych dla tego środka, przy czym dla spełnienia tej drugiej przesłanki wystarczającym jest ustalenie, że Główny Inspektor Sanitarny wszczął postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 30 ust. 1 u.b.z. i go nie zakończył. Okoliczności te zostały bezspornie ustalone w niniejszej sprawie i w takiej sytuacji organy inspekcji sanitarnej prowadzące przedmiotowe postępowanie nie były obowiązane analizować szeregu dowodów przedłożonych przez skarżącą kasacyjnie Spółkę. Postępowanie dowodowe nie jest bowiem celem samym w sobie, a przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia (por. wyrok z dnia 17 marca 2022 r., II OSK 903/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy, nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, a z taką sytuacją jak już wyżej wskazano w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
- - ---------------------- 4