Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 869/20

Uzasadnienie

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Po 103/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi O. M. (dalej skarżąca) na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia za pobyt czasowy, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej z 29 października 2018 r. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy (pkt I), stwierdził bezczynność organu w okresie od 3 maja 2019 r. do 17 września 2019 r. (pkt II), stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III), przyznał od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł (pkt IV), oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny (pkt V) oraz zasądził od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt VI).

2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Wielkopolski, zaskarżając wyrok w części dotyczącej pkt III i IV, tj. w zakresie stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenia sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. 1) art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: Ppsa), poprzez przyjęcie, że bezczynność organu w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy bezczynność wynikała z przyczyn obiektywnych, a nie ze złej woli i celowego działania organu a postępowanie zakończone zostało 18 września 2019 r.,
2. 2) art. 149 § 1a oraz § 2 Ppsa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że stopień zawinienia organu w nieterminowym załatwieniu sprawy daje podstawę do zastosowania wyżej wymienionego przepisu i przyznania skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej wskazano, że uznanie bezczynności jako mającej charakter rażący jest wadliwe, ponieważ należy przy kwalifikacji bezczynności organu wziąć pod uwagę stały przyrost liczby wniosków w sprawach cudzoziemców, niewystarczające (pomimo stałego ich zwiększania) zasoby kadrowe, techniczne i organizacyjne (również pomimo ich ciągłego uzupełniania i rozwijania), a mimo to stale rosnącą liczbę wydawanych rozstrzygnięć w tych sprawach. Nieterminowe załatwienie niniejszej sprawy nie jest skutkiem lekceważenia obowiązujących przepisów, czy braku świadomości ciążących na Wojewodzie obowiązków, ale wynikiem lawinowego wzrostu ilości składanych wniosków. Jak wyżej wskazano, organ czynił i nadal czyni wszelkie możliwe starania w celu poprawienia efektywności pracy Wydziału Spraw Cudzoziemców.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi w tym zakresie, ewentualnie o uchylenie w zaskarżonym zakresie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

1. 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

1. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

1. 3.3. W przedmiotowej sprawie uznanie przez Sąd I instancji, że w sprawie wystąpiła bezczynność nie jest kwestionowane przez Wojewodę, sporna pozostaje natomiast kwalifikacja tej bezczynności jako dokonanej z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego jako znamię normy prawnej w art. 149 § 1a Ppsa. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2075/14). W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności. Bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności.

1. 3.4. Dokonując oceny charakteru bezczynności w przedmiotowej sprawie trafnie Sąd I instancji – opisując i analizując chronologię zdarzeń i czynności podjętych przez organ – przyjął, że działania Wojewody cechował po pierwsze element całkowitego braku czynności. Już w dniu złożenia przez skarżącą wniosku, organ wyznaczył termin załatwienia sprawy w sposób niczym nie usprawiedliwiony (nieznajdujący umocowania w przepisach prawa), bowiem poinformował wnioskodawcę, że sprawę załatwi w terminie blisko 6 miesięcy (do 2 maja 2019 r.). Również tego bardzo długiego terminu organ nie dochował, a co więcej, zaniedbał regułę terminowego informowania strony o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy. Jeżeli Wojewoda zakładał, że nie rozpozna sprawy w terminie wyznaczonym do dnia 2 maja 2019 r., winien przed tym terminem powiadomić o tym wnioskodawcę. Tymczasem licząc od tej daty, dopiero po 4 miesiącach ponownie powiadomił stronę o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy – przedłużając termin o prawie kolejne dwa miesiące, tj. do dnia 31 października 2019 r. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, sytuacja, w której strona czeka przez tak długi okres bezowocnie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.

1. 3.5. Odnosząc się do argumentacji Wojewody dotyczącej wzrostu ilość spraw dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców i nagromadzenia się tych spraw wyjaśnić należy, że organ nie może w nieskończoność powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. Wskazane problemy organu nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (tak wyrok NSA z 17 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2542/16; wyrok NSA z 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 521/16; wyrok NSA z 1 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2614/16). W związku z powyższym zasadnie Sąd I instancji na podstawie art. 149 § 1a Ppsa uznał, że bezczynność miała charakter rażący. Zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a Ppsa nie zasługiwał zatem na uwzględnienie.

1. 3.6. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1a oraz § 2 Ppsa poprzez przyznanie od Wojewody na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 2.000 zł. Zgodnie z art. 149 § 2 Ppsa sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Mając na uwadze, że w sprawie zaistniały podstawy do uznania, że Wojewoda był bezczynny, a bezczynność nosiła znamiona rażącego naruszenia prawa, zasadne było przyznanie skarżącej sumy pieniężnej. Jednocześnie należy zaznaczyć, że zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 11 lutego 2019 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2018 r., przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2018 r. wyniosło 4.585,03 zł, co oznacza, że górna granica sumy pieniężnej możliwej do zasądzenia na rzecz strony skarżącej wynosiła 22.925,15 zł. Tym samym kwota zasądzona przez Sąd I instancji w wysokości 2.000 zł, mieści się w ustawowych granicach i znajdowała swoje uzasadnienie w realiach rozpoznawanej sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter swego rodzaju zadośćuczynienia spowodowanego długotrwałą bezczynnością lub przewlekłością w prowadzeniu postępowania i nie znosi, czy też nie ogranicza ewentualnych roszczeń strony skarżącej względem organu z tytułu odszkodowania oraz nie podlega zaliczeniu na jego poczet. Należy przyjąć, że ma ona charakter represyjny względem organu administracyjnego w związku z krzywdą jaką strona poniosła wskutek zwłoki organu w rozpoznaniu wniosku i długotrwałego, bezskutecznego oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy przez organ.

Z tych względów, mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.