Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2080/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...] września 2009 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...]. Decyzją tą Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lipca 2005 r. nakazującej B. G. rozbiórkę szopy drewnianej o wymiarach 4,30x 6,85m.
Powyższa decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005 r. została utrzymana w mocy decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...].
W stosunku do decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. było prowadzone postępowanie nieważnościowe określone w art. 156 § 1 k.p.a. zakończone decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. Prawomocnym wyrokiem z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. VII SA/Wa 1230/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r.
Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. złożyła B. G., wnosząc o uchylenie bądź stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako naruszającej interes prawny skarżącej. W uzasadnieniu wskazała, iż wbrew sentencji decyzji rozbiórkowej budynek nie jest szopą, ponieważ nie ma dachu. Skarżąca złożyła do organu wniosek o możliwość przykrycia tego budynku, z tego też powodu wnosi o uwzględnienie skargi.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku oddalającym skargę podniósł, że nie jest możliwe wszczęcie postępowania określonego w art. 156 k.p.a. w stosunku do decyzji administracyjnej wydanej w I instancji w sytuacji gdy w sprawie została wydana co do tej decyzji w oparciu o art. 138 k.p.a. decyzja organu odwoławczego.
Decyzja organu I instancji w takim przypadku nie ma samodzielnego bytu prawnego, zaś w obrocie prawnym funkcjonuje łącznie z decyzją organu odwoławczego. Ponadto z konstrukcji przepisu art. 138 k.p.a. wynika, iż organ II instancji utrzymując w mocy decyzję organu I instancji zobowiązany był do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, a zatem do zbadania prawidłowości i kompletności zgromadzonego w aktach materiału dowodowego i do jego ponownej oceny prawnej. Jeżeli w toku postępowania nadzwyczajnego, w tym przypadku nieważościowego, organy administracji uznały decyzję organu odwoławczego wydaną w postępowaniu zwykłym na mocy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. za decyzję prawidłową, to tym samym przesądziły również o prawidłowości decyzji organu I instancji.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] maja 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. o nakazie rozbiórki. Prawidłowość stanowiska organu potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. VII SA/Wa 1230/08, oddalającym skargę B. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r. Z tego też powodu ponowne badanie decyzji, która w istocie została skontrolowana zarówno przez organy nadzoru budowlanego, jak i sąd administracyjny jest niedopuszczalna. W przypadku przeciwnym doszłoby bowiem do sytuacji objętej przepisem art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., a zatem do ponownego rozstrzygania sprawy już uprzednio rozstrzygniętej w postępowaniu administracyjnym.
Zdaniem Sądu odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. w przedmiotowej sprawie jest zatem prawidłowa, a kontrolowana przez Sąd decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. prawa nie narusza.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku B. G. zarzuciła naruszenie prawa procesowego tj. art. 156 § 1 k.p.a. przez błędne jego zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, iż nie jest możliwe wszczęcie postępowania określonego w tym przepisie w stosunku do decyzji administracyjnej wydanej w I instancji w sytuacji, gdy w sprawie została wydana co do tej decyzji w oparciu o art. 138 k.p.a. decyzja organu odwoławczego.
W oparciu o powyższy zarzut strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w ramach przyznanego skarżącej prawa pomocy w zakresie ustanowienia pełnomocnika z urzędu.
W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podniosła, że wykładnia językowa art. 156 § 1 k.p.a. nie wskazuje na to, że instytucja stwierdzenia nieważności odnosi się wyłącznie do decyzji ostatecznych - w treści tego przepisu mowa jest o stwierdzeniu nieważności decyzji, bez oznaczenia, czy chodzi o decyzję ostateczną, czy decyzję organu I instancji.
Zdaniem skarżącej wykładnia wyżej opisanego przepisu polegająca na przyjęciu, iż nie jest możliwe wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 156 k.p.a. w stosunku do decyzji administracyjnej wydanej w I instancji gdy w sprawie została wydana co do tej decyzji w oparciu o art. 138 k.p.a. decyzja organu odwoławczego jest sprzeczna z regułami wykładni norm prawnych, które pierwszeństwo dają regułom wykładni językowej, a pozwalają na zastosowanie innych reguł dopiero wówczas, gdy treść normy nie jest jasna po dokonaniu wykładni językowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie zaś z treścią art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie z sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, z tym, że organ, zgodnie z art. 157 § 3 k.p.a. odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia w sytuacji, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia tego postępowania z przyczyn podmiotowych bądź z przyczyn przedmiotowych. Decyzja, wydana na podstawie tego przepisu, jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej żądanie, legitymacji strony, wykazania tego, że istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie.
W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego na aprobatę zasługuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż nie jest możliwe wszczęcie postępowania określonego w art. 156 k.p.a. w stosunku do decyzji administracyjnej wydanej w I instancji w sytuacji gdy w sprawie została wydana co do tej decyzji - w oparciu o art. 138 k.p.a. - decyzja organu odwoławczego.
W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, iż brak jest podstaw do prowadzenia postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lipca 2005 r., w sytuacji gdy podtrzymująca ją decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. była merytorycznie oceniana w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru. Prawidłowość decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1230/08, oddalającym skargę B. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r. Wobec powyższych okoliczności, nie jest więc możliwe stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lipca 2005 r. – czego domaga się skarżąca. Za niedopuszczalne bowiem należało uznać ponowne badanie decyzji, która została już uprzednio skontrolowana w toku postępowania administracyjnego.
Nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko strony, iż wykładnia językowa art. 156 § 1 k.p.a. nie wskazuje na to, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji odnosi się wyłącznie do decyzji ostatecznych, gdyż dopuszczalne jest wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia decyzji nieostatecznej. Wskazać bowiem należy, że co do zasady instytucja stwierdzenia nieważności może dotyczyć wyłącznie decyzji ostatecznych. Stwierdzić zaś nieważność decyzji nieostatecznej można jedynie w dwóch przypadkach. Pierwszy, polega na tym, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji organ wyższego stopnia działając z urzędu stwierdzi ową nieważność. Drugi zaś sprowadza się do tego, iż strona, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości składa w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji organu pierwszej instancji wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt.
II OSK 2138/10). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uznać aby wskazane wyżej przypadki stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej miały zastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lipca 2005 r. została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę oddalił.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.