Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt III SA/Wa 518/15 oddalił skargę E. R. i R. R. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 3 listopada 2014 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (dalej jako PINB) wpłynął wniosek E. R. i R. R. z dnia 30 października 2014 r. o legalizację wybudowanego w sierpniu 1993 r. garażu na nieruchomości przy ul. [...] w W..
PINB postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], na podstawie art. 61 a § 1 oraz art. 123 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wybudowanego garażu na nieruchomości przy ul. [...] w W.. W uzasadnieniu postanowienia PINB wskazał, że w sprawie powyższego garażu było prowadzone postępowanie administracyjne i PINB dla m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], nakazał E. R. i R. R. rozbiórkę samowolnie wybudowanego garażu na w/w nieruchomości usytuowanego w granicy z nieruchomością przy ul. [...] w W.. Powyższa decyzja organu powiatowego z dnia [...] sierpnia 2014 r. została utrzymana w mocy przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako MWINB) decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...].
Zażalenie na postanowienie PINB z dnia [...] listopada 2014 r. złożyli E. R. i R. R..
MWINB postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], utrzymał w mocy postanowienie PINB dla m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61 a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. MWINB uznał, iż w omawianej sprawie za "inną uzasadnioną przyczynę" należy uznać wydanie przez MWINB decyzji w dniu [...] października 2014 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję organu powiatowego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], nakazującej E. R. i R. R. rozbiórkę ww. garażu. W ocenie organu postępowanie administracyjne w sprawie ww. garażu zostało zakończone ostateczną decyzją.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie MWINB z dnia [...] grudnia 2014 r. wnieśli E. R. i R. R..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną, w pełni podzielając stanowisko organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania na wniosek skarżących z dnia 30 października 2014 r. o legalizację wybudowanego w sierpniu 1993 r. garażu na nieruchomości przy ul. [...] w W., gdyż z akt sprawy wynika, że w sprawie legalizacji garażu na nieruchomości przy ul. [...] w W. było prowadzone postępowanie administracyjne, na wniosek E. R. z dnia 17 lutego 2014 r., zakończone ostateczną decyzją MWINB z dnia [...] października 2014 r. nr [...]. Sąd zauważył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2829/14, uchylił zaskarżoną decyzję MWINB z dnia [...] października 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Wobec powyższych okoliczności, w ocenie Sądu nie jest możliwe wszczęcie postępowania administracyjnego, na wniosek skarżących z dnia 30 października 2014 r. w sprawie legalizacji garażu na nieruchomości przy ul. [...] w W. W ocenie Sądu przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Niedopuszczalne byłoby, aby w trakcie jednego postępowania, które jeszcze prawomocnie się nie zakończyło wszcząć nowe tożsame postępowanie administracyjne.
Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, tj. art. 61 a § 1 k.p.a. Nie naruszono również przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które dawałyby podstawę do wyeliminowania rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniesionej w imieniu E. R., zarzucono:
- I. naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 a § 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię poprzez uznanie, iż sprawa o legalizację samowoli budowlanej jest sprawą tożsamą ze sprawą o rozbiórkę obiektu budowlanego, co skutkowała oddaleniem skargi, poprzez uznanie, że organy administracji słusznie odmówiły wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie;
- II. naruszenie przepisów postępowania, tj. przepisu art. 111 § 2 p.p.s.a. poprzez zaniechanie połączenia niniejszej sprawy ze sprawą prowadzoną pod sygnaturą akt VII SA/Wa 2829/14 w przedmiocie rozbiórki garażu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwiło zaliczenie do materiału dowodowego wszystkich dokumentów dotyczących niniejszej sprawy i uniemożliwiło wyczerpującą analizę tego materiału, niezbędną do prawidłowego wydania wyroku.
W skardze kasacyjnej E. R. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz przyznanie pełnomocnikowi z urzędu kosztów udzielonej pomocy prawnej w części za postępowanie przed Sądem II instancji.
W skardze kasacyjnej wniesionej w imieniu R. R. również zarzucono naruszenie: art. 61 a, § 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię oraz art. 111 § 2 p.p.s.a. poprzez zaniechanie połączenia niniejszej sprawy ze sprawą prowadzoną pod sygnaturą akt VII SA/Wa 2829/14, a ponadto zarzucono naruszenie art. 99 p.p.s.a. w zw. z art. 47 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 75 p.p.s.a. poprzez nieodroczenie rozprawy wyznaczonej na 7 października 2015 r. mimo wystąpienia ważnej przyczyny uzasadniającej odroczenie, jaką było złożenie przez pełnomocnika skarżącego R. R. pisma z dnia 29 września 2015 r. zawierającego uzupełnienie skargi i niedoręczenie organowi odpisu tego pisma, co sprawiło, że do argumentów zawartych w tym piśmie nie mógł odnieść się organ, a zatem podniesione w tym piśmie argumenty nie stały się przedmiotem wzajemnej wymiany argumentów obu stron, co miało wpływ, na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwiło stronom wyczerpujące zajęcie stanowisk.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie w całości sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.
W obu skargach kasacyjnych zarzucono naruszenie naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię. W związku z tak sformułowanym zarzutem należy wyjaśnić, że art. 61a § 1 k.p.a. jest przepisem procedury administracyjnej stanowiącym podstawę wydania przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Sąd nie stosuje przepisów normujących postępowanie przed organem administracji, a więc nie mógł dopuścić się naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. Sąd oceniając zastosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przez organ administracji stosuje przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W istocie zatem zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. mógłby dotyczyć naruszenia przez Sąd I instancji, nie powołanego w skargach kasacyjnych przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w ten sposób, że Sąd I instancji nie uchylił zaskarżonej decyzji, pomimo iż zdaniem skarżących kasacyjnie, organ odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego naruszył, wskazany w skargach kasacyjnych, przepis art. 61a § 1 k.p.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednak i tak postawiony zarzut nie jest uzasadniony, albowiem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ administracji odmawiając wszczęcia postępowania nie naruszył przepisu art. 61a § 1 k.p.a.
Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Do takich "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania administracyjnego należą m.in. sytuacje, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Pogląd, iż przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej bądź sprawy pozostającej w toku. sprawy w której postępowanie administracyjne już się toczy, jest przyjmowany zarówno w doktrynie (por. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Warszawa 2011 r.; teza 6 do art. 61a), jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1385/11).
W rozpoznawanej sprawie "inną uzasadnioną przyczyną" w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., uniemożliwiającą wszczęcie wnioskowanego postępowania, było to, że w toku jest takie samo postępowanie administracyjne. Mianowicie skarżący kasacyjnie pismem z dnia 30 października 2014 r., zwrócili się do PINB o legalizację wybudowanego w 1993 r. garażu, a organ odmawiając wszczęcia postępowania legalizacyjnego, powołał się na przesłankę wystąpienia "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania administracyjnego, wskazując, że toczy się już postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej dotyczące tego samego garażu.
Należy zauważyć, że postępowanie w sprawie legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, wybudowanego lub będącego w budowie, wszczynane jest przez organ w sytuacji, w której organ powziął informację o samowoli budowlanej, w wyniku wniosku inwestora o legalizację obiektu, w wyniku informacji przekazanych od innych organów bądź też w wyniku ustaleń własnych organu. Przeprowadzenia procedury legalizacyjnej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych.
W rozpoznawanej sprawie niespornym jest, że toczy się i nie zostało zakończone postępowanie w ramach, którego PINB postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie garażu na nieruchomości przy ulicy [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nałożył na właścicieli działki obowiązek przedstawienia dokumentów, o jakich mowa w art. 48 ust. 3 ustawy, niezbędnych do wydania decyzji w sprawie legalizacji samowolnie wybudowanego garażu, a następnie PINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nakazał E. i R. R. rozbiórkę samowolnie wybudowanego garażu. MWINB decyzją z dnia [...] października 2014 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2829/14, uchylił obie decyzje organów nadzoru budowlanego.
W tej sytuacji istniała oczywista przeszkoda do wszczęcia postępowania legalizacyjnego w związku z wnioskiem skarżących kasacyjnie pismem z dnia 30 października 2014 r., albowiem w tym czasie toczyło się już postępowanie legalizacyjne dotyczące tego samego garażu, a nie mogą być jednocześnie w toku dwa takie same postępowania. Organ prawidłowo zatem wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, powołując się na istnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania określonych w art. 61a § 1 k.p.a. i tym samym nie doszło do zarzucanego w skargach kasacyjnych naruszenia tego przepisu.
Nie zasługuje również na uwzględnienie drugi sformułowany w obu skargach kasacyjnych zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 111 § 2 p.p.s.a. poprzez zaniechanie połączenia niniejszej sprawy ze sprawą o sygn. akt VII SA/Wa 2829/14. Należy zauważyć, że połączenie spraw do wspólnego rozpoznania na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. jest fakultatywne i zależy od uznania przez Sąd, iż sprawy pozostają ze sobą w związku, a połączenie jest wskazane ze względów np. ekonomii procesowej. W związku z tym w orzecznictwie przyjmuje się, że ewentualne naruszenie art. 111 § 1 i 2 p.p.s.a. nie jest uchybieniem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie NSA z dnia 7 września 2011 r., II GSK 1230/11, LEX nr 89903).
Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej R. R. zarzutu naruszenia art. 99 p.p.s.a. w zw. z art. 47 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 75 p.p.s.a. poprzez brak doręczenia organowi pisma skarżącego z dnia 29 września 2015 r. stanowiącego uzupełnienie skargi, należy wskazać, że wobec oddalenia przez Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem skargi, nie może być mowy, iż brak doręczenia organowi pisma skarżącego mógł mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że obie skargi kasacyjne jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw podlegają oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej E. R. ustanowionemu z urzędu wnioskowanego w skardze kasacyjnej wynagrodzenia, gdyż zgodnie z art. 254 § 1 p.p.s.a. wynagrodzenie to, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.