Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. VII SA/Wa 1628/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Przeciwdziałania Elektroskażeniom "Prawo do Życia" na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - skargę oddalił.
W uzasadnieniu wyroku podano, iż na wniosek Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Przeciwdziałania Elektroskażeniom "Prawo do Życia" toczyło się postępowanie zakończone decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego dla miasta Rybnika z dnia [...] lipca 2009 r., odmawiającą nałożenia na inwestora obowiązek rozbiórki stacji bazowej telefonii komórkowej.
Po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia, decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 157 § 1 i art. 156 § 1 kpa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. W ocenie organu decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, co uzasadnia odmowę stwierdzenia nieważności tej decyzji. Roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z projektem budowlanym stanowiącym integralną część zgłoszenia dokonanego przez inwestora zaś decyzja posiada wszelkie wymagane uzgodnienia. Rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) występuje, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Nie można zatem jako rażąco naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia, wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe.
Po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia o ponowne rozpoznanie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. na podstawie art. 127 § 3 kpa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r., podtrzymując swoje poprzednie stanowisko.
Skargę do sądu administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie złożyło Ogólnopolskie Stowarzyszenie Przeciwdziałania Elektroskażeniom "PRAWO DO ŻYCIA" w Rzeszowie zarzucając mu naruszenie art. 6 załącznik I pkt 20 Konwencji z Aarhus w zw. z art. 174 § 2 Traktatu Ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą w zw. z art. 32 i 53 ustawy prawo ochrony środowiska i art. 32 i 87 ust 1, art. 91 ust 1, 2, 3 oraz art. 178 Konstytucji RP w zw. z art. 156 § 1 pkr 2 kpa poprzez uznanie, iż inwestor oraz organ administracji publicznej nie podlegają pod ww. przepisy, albowiem ich stosowanie zależy od uznaniowości; art. 29 ust 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez zakwalifikowanie całej stacji bazowej telefonii komórkowej jako urządzenia w sytuacji, w której jest ona traktowana w całości jako budowla i wymaga pozwolenia na budowę; art. 33 ust. 1 prawa budowlanego poprzez jego pominięcie; art. 24 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 138 §1 pkt 1 kpa poprzez dwukrotne rozpoznanie sprawy przez tego samego pracownika, co narusza zasadę sprawiedliwości; art. 11, 31, 32, 33, 46, 48, 51, 53, 57, i 378 ustawy prawo ochrony środowiska w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez uznanie iż o stosowaniu ww. przepisów decydował inwestor oraz organ administracji publicznej, a nie ustawodawca oraz art. 7, 8, 9, 11, 77, 107 § 3 kpa poprzez brak oceny wniosków Stowarzyszenia.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna.
W uzasadnieniu wyroku podano, że zaskarżona decyzja zapadła w trybie nadzwyczajnym. Sąd I instancji podkreślił, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze -skutki, które wywołuje decyzja, przy czym oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. W sytuacji, gdy ocena naruszenia prawa opiera się na wykładni przepisów prawa, nie można uznać, iż kontrolowane orzeczenie narusza prawo w stopniu "rażącym".
Nie można przyjąć, iż jest to przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Należy oddzielić przypadki naruszenia prawa spowodowane wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem od rażącego naruszenia prawa.
Sąd I instancji wskazał ponadto, że ustawą z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r., Nr 113, poz. 954) wprowadzono obowiązek zgłoszenia właściwemu organowi robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych - urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy. Słusznie organ podkreśla, iż w stanie prawnym obowiązujący przed nowelizacją (zgłoszenie z dnia 26 kwietnia 2005r.), istniały wątpliwości interpretacyjne. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy rażącym naruszeniu prawa
Zasadnie więc zdaniem Sądu I instancji organ uznał, iż skoro rozumienie przepisu powoduje poważne wątpliwości, to nie można mówić o oczywistym naruszenie tego przepisu, a - co za tym idzie - naruszenia tego przepisu nie można traktować jako podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art.156 § 1 pkt 2 kpa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Ogólnopolskie Stowarzyszenie Przeciwdziałania Elektroskażeniom "PRAWO DO ŻYCIA" w Rzeszowie zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego:
1/ art. 141 § 4 oraz 3 § 1 ppsa w zw. z art. 46 ust 1, ust 2, art. 46 ust 4 pkt. 1 oraz 2 ustawy prawo ochrony środowiska (Dz.U.01.62.627 w jej brzmieniu w dniu realizacji inwestycji) - poprzez odstąpienia od zbadania wymogów powyższej ustawy, która była jednocześnie traktowana, jako lex specialis w stosunku do ustawy prawo budowlane;
2/ art. 2, 32 ust. 1, arl. 8 ust. 2 art. 9 w związku z art. 9 i ust. i uraz ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6 pkt. 1 lit. a oraz art. 6 pkt. 2 oraz załącznikiem I pkt. 20 Konwencji z Aarhus - poprzez zignorowanie umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską (Dz.U. 2003 nr 78 poz. 706), dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. Nr 2003/4/WE w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska w związku z art. 141 § 4 ppsa poprzez uznanie, iż ratyfikowanie międzynarodowej umowy nie wiązało się z koniecznością jej respektowania i przestrzegania przez jej sygnatariuszy.
3/ art. 135 w zw. z art. 141 § 4 ppsa poprzez odstąpienie od zbadania decyzji wydanych w trybie zwykłym.
4/ art. 141 § 4 oraz 3 § 1 ppsa poprzez nieustalenie pełnego przedmiotu sporu i tym samym objęcie analizą tylko i wyłączenie konstrukcji wsporczej i anten z pominięciem pozostałych elementów wchodzących w skład stacji bazowej telefonii komórkowej.
5/ art. 50 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odstąpienie od zbadania zgodności inwestycji celu publicznego z miejscowym planem oraz zakwestionowanie powyższego przepisu z powodu nie uznania, iż inwestycja została zlokalizowana (wybudowana) w określonym miejscu.
6/ art. 29 ust. 2 pkt. 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 174 pkt 1 ppsa poprzez zakwalifikowanie całej stacji bazowej telefonii komórkowej jako urządzenia w sytuacji, w której jest ona traktowana w całości budowla i wymagała pozwolenia na budowę;
7/ art. 24 ust 1 pkt. 5 w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 kpa w zw. z art. 174 pkt 2 ppsa.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Przede wszystkim należy stwierdzić, iż kwestionowana decyzja o odmowie wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu kontrolowana była w nadzwyczajnym trybie postępowania, tj. w postępowaniu nieważnościowym. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej analizie i ocenie podlega wyłącznie to, czy zaistniała którakolwiek z przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 Kpa. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa musi być przy tym uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Ocenie organu administracji, a następnie sądu administracyjnego, podlega zatem to, czy do naruszenia prawa kwestionowaną decyzją doszło, a jeśli tak, czy można mówić o rażącym naruszeniu prawa, czy też jest to wprawdzie naruszenie prawa, lecz nie mające w istocie charakteru rażącego, gdyż da się pogodzić z porządkiem prawnym. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa lub też uchybienia, jednakże nie mające charakteru kwalifikowanego, rażącego, ale o niedopuszczalne, rażące przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny.
Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej należy stwierdzić, iż zakres badania przedmiotowej sprawy przez organy administracji wyznaczał przepis art. 156 Kpa, a zatem iż powinna być ona zbadana wyłącznie w zakresie zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wskazanych w tym przepisie i w takim właśnie zakresie badaniu legalności poddał Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzję wydaną w zwykłym postępowaniu. Z treści skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Stowarzyszenie wynika natomiast, że domaga się ono kontroli decyzji wydanej w trybie nieważnościowym w sposób właściwy i zastrzeżony dla postępowania zwykłego. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty koncentrują się na wadliwości uzasadnienia wyroku Sądu I instancji w zakresie nieodniesienia się do szeregu kwestii, które mogły być wyłącznie oceniane w postępowaniu zwykłym, bez powiązania tych zarzutów z którąkolwiek z przesłanek nieważnościowych.
Sposób sformułowania zarzutów w skardze kasacyjnej i ich uzasadnienie jednoznacznie wskazują na to, że intencją Strony wnoszącej tę skargę jest poddanie kwestionowanej decyzji kontroli przede wszystkim w takim zakresie jaki dotyczy zwykłego postępowania administracyjnego nie w sposób właściwy dla postępowania, które zostało zakończone zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzją, tj. postępowania o stwierdzenie nieważności. Istotą żądania jest więc aby sprawa była szczegółowo zbadana od podstaw, nie tylko w aspekcie orzeczenia w przedmiocie rozbiórki ale wręcz w takim, jaki wiąże się z podjęciem realizacji inwestycji, a więc legalności przystąpienia do budowy. Brak jest natomiast podstaw do skutecznego wysuwania takich żądań.
Okoliczności te powodują, że wniesiona skarga kasacyjna nie była w stanie skutecznie podważyć prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji. W tym stanie rzeczy oczekiwanego skutku nie mogły także osiągnąć zarzuty odnoszące się do treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, zwłaszcza, iż stosownie do art. 184 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 ppsa.